時隔13年,《住房公積金管理條例》終于迎來再次調(diào)整。

　　據(jù)悉，11月20日，國務(wù)院法制辦向社會公開發(fā)布了《住房公積金管理條例(修訂送審稿)》(下稱《送審稿》)，并公開征求意見。

　　多年來，公積金資金運用率低，職工提取、使用公積金多有不易，導(dǎo)致大量公積金“沉睡”在賬上。而此次《送審稿》在住房公積金的使用上門檻降低，從繳存、提取、增值收益使用、風險防范等多個方面進行了條款修訂，被認為將會喚醒“沉睡”的住房公積金。

　　然而，也有觀點認為，《送審稿》只是微觀層面的小修小補，并未觸及深層次的公積金管理體制問題，且《送審稿》提到的改革能否真正落地，也是需要實踐來驗證的問題。

　　“沉睡”的住房公積金能否真正醒來，現(xiàn)在仍如霧里看花，不可定論。

　　公積金制度背離初衷

　　據(jù)了解，新中國成立后,我國的住房分配體制受到經(jīng)濟上實行的高度集中的計劃經(jīng)濟體制影響,采取的是實物分配和低租金住房為主的政策。這種“大鍋飯”式的平均主義的住房分配方式弊端重重。首先,掩藏在計劃分房體制背后的是日益加重的財政負擔;其次,住房有效需求受到壓抑及有效供給嚴重不足;最后,住房行政化分配帶來住房消費上嚴重的權(quán)力尋租現(xiàn)象。實質(zhì)上是在損害效率基礎(chǔ)上追求的表面上的公平，住房體制亟待改革。

　　在這種情況下，住房公積金制度作為一種方案,因其本身內(nèi)在的強制性、互助性等特點,應(yīng)運而生�？梢哉f住房公積金產(chǎn)生的大背景就是住房體制改革,它的目標是解決城鎮(zhèn)職工尤其是中低收入家庭的住房問題。性質(zhì)上,住房公積金是一種政策性的住房融資渠道,是經(jīng)過法律政策規(guī)定的住房保障體系的主要構(gòu)成部分。

　　1991年5月，上海借鑒新加坡公積金制度的成功經(jīng)驗，結(jié)合我國國情，率先建立了有的住房公積金制度。1992年，北京、天津等城市相繼建立了住房公積金制度。

　　1999年3月17日，國務(wù)院第15次常務(wù)會議通過了《住房公積金管理條例》;同年4月3日國務(wù)院總理朱镕基簽署第262號國務(wù)院令，正式發(fā)布了《住房公積金管理條例》。

　　2002年3月24日，國務(wù)院根據(jù)全國住房公積金的發(fā)展情況，在總結(jié)各地經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對條例作了相應(yīng)的修改。

　　然而自此至今，雖然我國經(jīng)濟快速發(fā)展，居民住房情況今非昔比，但公積金制度改革卻一直停滯不前，出現(xiàn)諸多“不適”狀況：癥狀一，功能弱化。隨著房價翻幾番，公積金對職工購房提供的支撐力日益下降，很多付不起首付的百姓無法使用只待退休提取。

　　癥狀二，繳存鴻溝。由于沒有規(guī)定上限比例，部分壟斷行業(yè)月繳數(shù)萬元成變相福利，超過其他行業(yè)職工二三十倍，甚至在國家級貧困縣也存在天價公積金，強者愈強弱者愈弱，公積金反成收入分配不公助推器。

　　癥狀三，繳存面窄。由于強制性約束不強，機關(guān)事業(yè)單位及國企落實較好，很多民企為避負擔未繳或少繳，較高收入階層成公積金專業(yè)戶，也形成逆向補貼、劫貧濟富。

　　癥狀四，高結(jié)余高貶值。增值收益弱于同期經(jīng)濟發(fā)展水平，大量沉睡資金被銀行低息使用。

　　癥狀五，管理漏洞百出。技術(shù)開發(fā)、運營管理問題多，各地管理中心各自為政，沒有全國統(tǒng)一的業(yè)務(wù)標準和操作規(guī)范，浪費驚人，擠占挪用、違規(guī)放貸屢發(fā)，侵吞分食收益頻現(xiàn)。

　　癥狀六，決策和監(jiān)督職能形同虛設(shè)。決策機構(gòu)管委會實為政府附庸并嚴重行政化，監(jiān)管缺失。

　　癥狀七，取用手續(xù)過于繁瑣，該取的取不出�？梢哉f，現(xiàn)行的住房公積金制度早已與設(shè)立初衷背道而馳。

　　改革有亮點也有缺憾

　　其實，近些年來，對百病纏身的住房公積金制度進行改革的呼聲從未停止，卻始終不見有任何實質(zhì)性行動，直到11月20日，國務(wù)院法制辦向社會公開發(fā)布了《送審稿》并公開征求意見，沉寂13年的公積金管理制度終于迎來改革曙光。

　　中國房地產(chǎn)研究會房地產(chǎn)法規(guī)政策委員會秘書長康俊亮認為，此次《送審稿》的亮點頗多。

　　康俊亮表示，首先，當前住房公積金繳存職工已達1億多人，但總體來看，與城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員總數(shù)還有較大差距。社會各界對擴大住房公積金制度覆蓋范圍的呼聲很高。因此，針對這些情況和要求，《送審稿》明確了各類用人單位及其建立勞動關(guān)系的勞動者(包含農(nóng)民工)都應(yīng)繳存住房公積金。同時，將個體工商戶、非全日制從業(yè)人員以及其他靈活就業(yè)人員納入公積金覆蓋范圍，明確這些人員可以自愿繳存住房公積金并享有提取貸款的權(quán)利。

　　再者，針對公積金提取難、范圍窄、使用率低等問題，為回應(yīng)繳存者訴求，《送審稿》在借鑒地方經(jīng)驗基礎(chǔ)上，放寬了租房提取，放開了物業(yè)費和裝修費提取，取消了租賃提取限制條件。

　　針對公積金流動性不足、常年使用率低下、增值收益較少等問題，這次《送審稿》允許住房公積金購買國債、大額存單、地方政府債券、政策性金融債、住房公積金個人住房貸款支持證券等高信用等級固定收益類產(chǎn)品。

　　此外，《送審稿》明確了資金緊張的城市，可發(fā)行住房公積金個人住房貸款支持債券進行融資;同時，資金結(jié)余較多的城市，可以購買其他城市發(fā)行的這種債券，從而實現(xiàn)不同城市間公積金市場化的調(diào)劑融通，平衡資金余缺，提高住房公積金的流動性;還刪除了一直備受爭議的公積金增值收益用于建設(shè)城市廉租住房補充資金的規(guī)定。

　　雖然《送審稿》的亮點多多，也確實能解決一些當前公積金管理制度方面存在的問題，但這些修訂仍舊停留在小修小補的微觀層面，并未觸及公積金管理體制扭曲的深層次問題，即如何讓公積金制度真正發(fā)揮其作用——解決城鎮(zhèn)職工尤其是中低收入家庭的住房問題。

　　如落地將面臨多個問題

　　知名財經(jīng)評論家周俊生認為，有關(guān)住房公積金的輿論,近年來經(jīng)常成為熱點。歸納起來,這種輿論不外乎兩個方面,對于一些并無購房需求的群體來說,要求他們按月繳納住房公積金是對他們權(quán)利的一種損害,因此對住房公積金一直抱有抵觸情緒。但一些官方人士則表示，住房公積金不夠用,一些地方的賬戶已經(jīng)有虧空,因此需要通過擴大公積金投資領(lǐng)域來使其達到保值增值的效果。

　　這種爭論的一個現(xiàn)實是,住房公積金的信息不夠透明。從本質(zhì)上說,住房公積金是一種將職工的“小錢”集中起來,解決部分購房資金的互助性質(zhì)的基金,政府的管理機構(gòu)只是履行代理保管和資金發(fā)放的責任,因此,住房公積金的支配權(quán)屬于公積金繳納者。住房公積金管理中心作為政府指定的管理機構(gòu),除了必須向參與者定期報告?zhèn)�人賬戶的情況以外,還應(yīng)該定期公布屬地公積金的收支情況�，F(xiàn)在,很多地方的政府已經(jīng)擴大了公積金的使用范圍,修繕房屋、租房等都可提取公積金,除此之外還有一些投資。管理機構(gòu)應(yīng)以負責的態(tài)度,定期公布公積金的收支、投資細目以及投資盈虧情況。只有在信息充分公開的基礎(chǔ)上,民間和官方才可能就公積金的管理和運用以及投資達成共識。

　　此外，按照此次公布的《送審稿》,住房公積金可以購買地方政府債券、政策性金融債券以及房貸證券等投資品種,它們大多是高信用等級的固定收益類產(chǎn)品。在這個目標實現(xiàn)以后,住房公積金已具備了政策性投資基金的性質(zhì)。

　　周俊生表示，既然是投資,就會有收益。但住房公積金的投資收益歸誰卻一直模糊不清。目前個人賬戶中的公積金增值,是按活期儲蓄利率計算的,但事實上很多公積金管理機構(gòu)將資金分成幾塊,有的定期儲蓄,有的購買國債,其收益遠遠高于活期儲蓄,而這塊高出部分卻不再進入個人賬戶,而是被管理機構(gòu)挪作他用。因此，一定要明確住房公積金投資收益歸屬于繳納者。

　　公積金制度產(chǎn)生的諸多問題，其源頭都是從這種管理體制上的扭曲而生發(fā)。要從源頭上改革，唯有加強公積金管理體制的專業(yè)化和市場化。一方面，正如有些學者建議的那樣，組建專門的國家住房銀行，還原住房公積金“互助金融”的本質(zhì)，用金融而不是行政的手法來管理。在這種模式下，不僅服務(wù)上可更加人性化，保值增值也因為有了專業(yè)能力的介入而成為可能。另一方面，則可將大一統(tǒng)的公積金改造為分散的社會基金，例如美國的養(yǎng)老基金、中國香港的強積金等。雖然仍然帶有強制繳納的性質(zhì)，但對繳納者來說擁有更多自主選擇空間，決定自己的公積金如何保管，使其“私人財產(chǎn)”的成色更足。