柳學(xué)智：事業(yè)單位改革與社會事業(yè)發(fā)展

　　國務(wù)院日前決定全面啟動機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革，標(biāo)志著養(yǎng)老金“雙軌制”的破冰，近四千萬機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員將和企業(yè)職工一樣繳納養(yǎng)老金。

　　事業(yè)單位改革是當(dāng)前全面深化改革的重要內(nèi)容，作為我國公共服務(wù)的主要提供者，事業(yè)單位改革涉及公共服務(wù)的供給，涉及全體社會成員的切身利益，涉及社會事業(yè)的健康發(fā)展。

　　事業(yè)單位改革的歷史軌跡

　　改革開放以來，隨著我國經(jīng)濟(jì)和行政體制改革的不斷深化，事業(yè)單位改革也如影隨形。

　　1984年，中央提出“發(fā)展商品經(jīng)濟(jì)”，經(jīng)濟(jì)體制改革全面啟動。發(fā)展商品經(jīng)濟(jì)需要改革原先適應(yīng)計劃經(jīng)濟(jì)體制的政府管理方式，于是開始了以精簡機(jī)構(gòu)為主的行政體制改革：改革科技體制，促進(jìn)科研機(jī)構(gòu)與企業(yè)的結(jié)合;改革教育體制，劃分中央和地方的事權(quán)，實行義務(wù)教育，發(fā)展職業(yè)教育，擴(kuò)大高等教育辦學(xué)自主權(quán);改革衛(wèi)生事業(yè)單位，擴(kuò)大衛(wèi)生機(jī)構(gòu)自主權(quán)，發(fā)展集體衛(wèi)生機(jī)構(gòu);改革藝術(shù)表演團(tuán)體體制，調(diào)動社會力量興辦藝術(shù)表演事業(yè)的積極性，增強(qiáng)藝術(shù)表演團(tuán)體的生機(jī)和活力。

　　1992年，中央提出“建立”，為適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以轉(zhuǎn)變政府職能為重點的行政體制改革隨之啟動，1993年，中央提出事業(yè)單位改革的方向是實行政事分開，推進(jìn)事業(yè)單位的社會化，事業(yè)單位改革與行政體制改革同步進(jìn)行。1998年，《事業(yè)單位登記管理暫行條例》頒布施行，事業(yè)單位實行登記管理。此后，事業(yè)單位改革在各領(lǐng)域不斷推進(jìn)，各地方也開展了事業(yè)單位改革的綜合試點。

　　2008年，中央下發(fā)《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》，按照政事分開、事企分開和管辦分離的原則，對事業(yè)單位進(jìn)行分類改革。為了探索經(jīng)驗，國務(wù)院在山西、上海等地進(jìn)行事業(yè)單位改革試點。2011年，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》，對事業(yè)單位分類改革進(jìn)行總體部署。至此，事業(yè)單位改革的頂層設(shè)計已基本完成，分類推進(jìn)事業(yè)單位改革工作已全面展開。

　　我國社會事業(yè)發(fā)展的主要問題

　　為社會提供公共服務(wù)是社會事業(yè)的主要任務(wù)，經(jīng)過不斷的改革發(fā)展，我國社會事業(yè)取得了長足的進(jìn)步，但是仍然面臨嚴(yán)峻的問題：

　　從供給總量上，在教育、衛(wèi)生、住房、就業(yè)、社保等主要民生領(lǐng)域，相對于社會的總體需求，公共服務(wù)的總體供給嚴(yán)重不足。

　　歷史上，事業(yè)單位是從政府機(jī)關(guān)分離出來的，事業(yè)單位管理體制基本上是行政管理體制的延伸，政府部門按照行業(yè)、經(jīng)費投入方式等標(biāo)準(zhǔn)劃分事業(yè)單位類別，直接管理事業(yè)單位的人財物及日常業(yè)務(wù)，事業(yè)單位成為主管部門的附屬，行政化傾向嚴(yán)重，自主性不高，公共服務(wù)主體意識淡薄。隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，社會成員的公共服務(wù)需求發(fā)生了深刻變化，需求結(jié)構(gòu)不斷升級，新的需求不斷涌現(xiàn)，這就要求作為公共服務(wù)主體的事業(yè)單位適應(yīng)這一變化，在職能定位、組織結(jié)構(gòu)、管理方式上做出相應(yīng)的調(diào)整，但是事業(yè)單位的行政管理模式不適應(yīng)社會事業(yè)發(fā)展的新趨勢，與公共服務(wù)新需求之間的矛盾越來越突出，嚴(yán)重制約事業(yè)單位發(fā)展活力。

　　目前我國公共服務(wù)供給不足，不是公共財政沒有能力，而是公共財政的支出結(jié)構(gòu)不夠合理，公共服務(wù)支出在公共財政中所占比例過低是公共服務(wù)供給不足的主要原因之一。在實踐中，政府雖然制定了一些支持社會事業(yè)發(fā)展的財政政策和稅收優(yōu)惠政策，但往往難以落實到位。

　　從監(jiān)督管理上，隨著公共服務(wù)主體的多元化，各種服務(wù)主體提供公共服務(wù)的動機(jī)、能力、資源、質(zhì)量等存在很大差異，這給公共服務(wù)的監(jiān)督管理提出了更高要求。

　　深化事業(yè)單位改革，促進(jìn)社會事業(yè)發(fā)展

　　(一)進(jìn)一步明確事業(yè)單位的職能定位

　　歷史上，事業(yè)單位是我國行政體制改革中從政府機(jī)關(guān)中逐步分離出來的一種組織形態(tài)。行政體制改革的總體趨勢是轉(zhuǎn)變政府職能，建立服務(wù)型政府，將政府職能定位于宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、社會治理和公共服務(wù)。深化事業(yè)單位改革，就是要進(jìn)一步明確事業(yè)單位在政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和企業(yè)三類組織形態(tài)中的職能定位，將相互交叉的職能剝離歸位，將政府職能中對于事業(yè)單位和企業(yè)微觀管理的職能剝離出來，分別還給事業(yè)單位和企業(yè);將事業(yè)單位承擔(dān)的政策制定和監(jiān)管的職能還給政府，將事業(yè)單位提供的不具有公共服務(wù)性質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù)交由企業(yè)提供。通過職能剝離歸位，使政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、企業(yè)三類組織的職能清晰明了，按照各自的職能定位履職盡責(zé)。

　　(二)激發(fā)社會事業(yè)發(fā)展活力

　　歷史上事業(yè)單位的管理體制一直類似于政府機(jī)關(guān)，要激發(fā)事業(yè)單位提供公共服務(wù)的活力，必須改革事業(yè)單位的管理體制。在進(jìn)一步明確事業(yè)單位的職能定位，政府機(jī)關(guān)退出了對事業(yè)單位的微觀管理之后，事業(yè)單位必須建立法人治理結(jié)構(gòu)，履行真正的法人職責(zé)。在法人治理結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，逐步建立和完善事業(yè)單位的人事管理、財務(wù)管理和業(yè)務(wù)發(fā)展各項制度，形成激勵約束機(jī)制，真正激發(fā)事業(yè)單位提供公共服務(wù)的活力。

　　與此同時，還必須調(diào)動其他社會力量興辦社會事業(yè)的積極性，在公共服務(wù)非營利性統(tǒng)一原則下，使各種力量在興辦社會事業(yè)中具有平等的主體地位：不僅要有相同的社會事業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，而且要有平等的財政和稅收政策，還要有公平的公共服務(wù)采購政策。

　　(三)政府對社會事業(yè)發(fā)展的支持與監(jiān)管

　　在政府的政策支持中，首先是財政支持。對于直接關(guān)系人民群眾基本需求和國家安全、社會穩(wěn)定的基本公共服務(wù)，公共財政必須托底;對于非基本公共服務(wù)，根據(jù)具體服務(wù)的內(nèi)容和性質(zhì)，明確公共財政的合理分擔(dān)比例。與此同時，創(chuàng)新財政支持方式，改變以前財政撥款方式，應(yīng)根據(jù)服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量進(jìn)行財政補(bǔ)貼，或者以政府購買服務(wù)的方式進(jìn)行，并對財政資金使用情況進(jìn)行績效考評，這樣既能調(diào)動服務(wù)主體的積極性，還有利于形成各類服務(wù)主體公平競爭的環(huán)境。

　　除財政支持外，政府還應(yīng)通過稅收政策支持社會事業(yè)的發(fā)展。根據(jù)公共服務(wù)非營利性原則，對于不同性質(zhì)的公共服務(wù)，制定和落實相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策。對于不同的公共服務(wù)提供主體，無論是事業(yè)單位還是其他社會力量，只要提供相同的公共服務(wù)，就應(yīng)該享受相同的稅收優(yōu)惠政策。

　　擴(kuò)大公共服務(wù)供給，還必須不斷提高公共服務(wù)能力，而公共服務(wù)能力的提高需要引入競爭機(jī)制。要形成有序的競爭機(jī)制，政府必須加強(qiáng)監(jiān)督管理，及時糾正各種有違市場公平競爭原則的行為，維護(hù)市場競爭秩序，要使事業(yè)單位、其他社會服務(wù)主體公平競爭：一是公共服務(wù)提供主體具有獨立法人地位，能夠承擔(dān)法人責(zé)任;二是防止政府機(jī)關(guān)監(jiān)督管理和事業(yè)單位提供服務(wù)之間的關(guān)聯(lián)性，防止市場主體與政府之間的利益輸送;三是要充分保證信息公開，使各類公共服務(wù)主體在信息對稱的條件下進(jìn)行競爭，政府在各種法律、政策和規(guī)則下進(jìn)行有效監(jiān)管。(作者單位：中國人事科學(xué)研究院)