建設法治中國的改革路線

　　前言：建設法治中國的改革路線 中共十八屆四中全會研究了全面推進依法治國的若干重大問題，為全面建設法治中國制定了行動綱領。正確理解這一重大舉措的戰(zhàn)略意義，探究實現(xiàn)依法治國戰(zhàn)略目標的途徑和方法，將是今后一個時期社會各界的共同任務。為集思廣益，本報今起特設專欄，請相關領域權威學者從多角度對《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》做出解讀，敬請關注。

　　到2020年的未來六年，是我國全面深化改革、實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關鍵時期。實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，重中之重是在建設法治中國上取得決定性成果。在這個特定背景下，十八屆四中全會提出全面依法治國的總體目標和重大任務，提出建設法治中國的許多新觀點、新舉措，這是走向法治中國的路線圖和行動綱領。全面深化改革，形成建設法治中國的改革行動方案，對于實現(xiàn)國家的長治久安，對于經(jīng)濟社會發(fā)展再續(xù)“輝煌30年”具有決定性影響。

以全面深化改革形成依法治國的推動力

　　十八屆四中全會提出依法治國的總目標是“法治體系，建設”。要實現(xiàn)依法治國的總目標，根本途徑和根本動力在于全面深化改革。

　　1.全面推進依法治國，是改革開放36年歷史經(jīng)驗的科學總結。改革開放的實踐經(jīng)驗表明，法治是轉型發(fā)展時期治國理政的基本方式。我國在這個問題上既有歷史教訓，也有歷史經(jīng)驗。對此，鄧小平曾明確指出，“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。”面對新形勢、新任務，十八屆四中全會確立了依法治國的基本原則和行動路線，這是對改革開放實踐經(jīng)驗的科學總結，是新時期治國理政的行動綱領，是建設現(xiàn)代化國家的一面大旗，是新形勢下提升黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平的突出亮點。

　　2.全面深化改革是實現(xiàn)依法治國的根本動力。我國進入改革發(fā)展新階段，全面深化改革的總目標是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國內外經(jīng)驗表明，法治是國家治理現(xiàn)代化的重要標志，沒有法治就沒有現(xiàn)代化的國家治理。從我國的基本國情看，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，“重頭戲”是依法治國。“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治社會、法治政府一體建設”，這既是全面推進依法治國的突出特點，又是全面深化改革的重大任務。下一步的國家治理轉型，重要的是以法治建設為重點，法治為先、法治為重、法治為大，改革與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化不相適應的體制機制、法律法規(guī)，逐步形成依法治國的新格局。

　　3.全面依法治國，需要依靠改革把法治貫穿于經(jīng)濟社會以及政治生活的全過程。建設法治中國，就是要著眼于解決國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化最突出、最急迫、最現(xiàn)實的重大問題，在經(jīng)濟、政治、社會、文化、生態(tài)、黨建等各個領域推行新的法治規(guī)范。這就需要落實依法治國總目標與全面深化改革的部署相銜接，把形成善治、良治的法治新常態(tài)作為全面深化改革的戰(zhàn)略重點，突出政府與市場關系、政府與社會關系、中央與地方關系等法治規(guī)范，突出規(guī)范和約束政府權力和建立制度反腐的長效機制，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規(guī)體系。

加快建立完善“依憲治國、依憲執(zhí)政”的制度安排

　　十八屆四中全會強調，“黨的領導是最本質的特征，是最根本的保證。把黨的領導貫徹到依法治國全過程和各方面，是我國建設的一條基本經(jīng)驗”。同時強調“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政”。加快建立完善“依憲治國、依憲執(zhí)政”的制度安排，是打造依法治國升級版的首要的重大任務。

　　1.建設法治中國必須加強黨的領導。憲法確立了黨的領導地位。改革開放36年的經(jīng)驗表明，堅持黨的領導是建設法治中國的重要前提，是國家長治久安的根基所在。加強黨的領導，我國才有可能理性務實地推進政治體制改革，才能確保法治中國目標的實現(xiàn)。

　　2.堅持黨的領導與依法治國的有機統(tǒng)一。憲法是國家根本大法，憲法的執(zhí)行力是依法治國的根本標志。打造依法治國升級版，需要堅持黨的領導，同時也需要黨“依憲治國、依憲執(zhí)政”。實現(xiàn)黨領導依法治國與黨必須在憲法和法律范圍內活動并行不悖，關鍵在于把黨治統(tǒng)一到法治國家框架下，以黨治推動法治，以法治促進黨治。這就需要：善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，及時地把黨的主張上升到憲法和法律層面，使其成為國家治理中的最高原則，以嚴格“依憲治國、依憲執(zhí)政”加強改善黨的領導，提高黨的執(zhí)政能力。

　　3.健全黨領導依法治國的制度和工作機制。例如：各級黨委要帶頭維護憲法法律權威，要在憲法法律范圍內行使權力;加強黨對立法工作的領導，完善黨對立法工作中重大問題決策的程序，健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用;加強全國人大及其常委會的憲法監(jiān)督職能，并建立完善全國人大的監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機制。

　　4.完善黨內法規(guī)制定的體制機制。依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內法規(guī)管黨，以形成嚴格、規(guī)范的黨內治理結構。十八大之后，黨中央集中清理了黨內法規(guī)，首次發(fā)布了黨內法規(guī)制定工作5年規(guī)劃，公布了《中國共產(chǎn)黨黨內法規(guī)制定條例》和《中國共產(chǎn)黨黨內法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》。例如：按照“黨要管黨、從嚴治黨”的要求抓緊落實5年規(guī)劃，以把法治建設納入干部政績考核和選拔為重點，加快推進黨的建設制度化、規(guī)范化、程序化，實現(xiàn)黨內法規(guī)建設與國家法治體系建設的有機統(tǒng)一、良性互動，實現(xiàn)黨的執(zhí)政方式和領導方式法治化、現(xiàn)代化。

推進司法體制改革的實質性突破

　　司法體制改革是社會多方面呼聲比較大、期待比較高的改革，同時也是建設法治中國的關鍵所在。十八屆四中全會提出，“公正是法治的生命線，司法公正對社會公正具有重要引領作用”。在社會利益多元化和利益格局固化的背景下，實現(xiàn)司法公正，重在深入推進司法體制改革，重在司法去行政化、去地方化、提升專業(yè)化、加強公開化。

　　1.以去行政化為重點完善確保依法獨立公正行使審判權和檢察權的制度。按照十八屆四中全會的要求：改變按行政結構配置司法人員、司法人員按行政級別管理的體制，避免上級司法人員對下級的不適當干預;推動實行審判權和執(zhí)行權相分離的體制改革試點，避免法院既當“裁判員”又當“運動員”所導致的司法不公;建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度。

　　2.以去地方化為重點優(yōu)化司法職權配置。這項改革有望近一、兩年取得突破：建立中央地方雙重法院體制，在最高人民法院設立巡回法庭，審理跨行政區(qū)域重大行政和民商事案件;推動省以下地方法院檢察院人財物統(tǒng)一管理,　探索實行法院、檢察院司法行政事務管理權和審判權、檢察權相分離;適應區(qū)域經(jīng)濟一體化、城市群發(fā)展的客觀趨勢，探索設立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院。

　　3.強化司法隊伍的專業(yè)性。司法去行政化，重要的是建立完善司法人員對法律負責的體制機制：推進以審判為中心的訴訟制度改革，強化法官在審批過程中的主體地位;實行辦案質量終身負責制和錯案責任倒查問責制;提高司法人員職業(yè)保障水平，選拔優(yōu)秀律師充實司法隊伍，推進法官和檢察人員職業(yè)化。

　　4.加大司法公開化程度。公開是司法公正的重要前提。這需要提升司法公開的制度化和規(guī)范化：明確司法公開主體、公開程序、公開內容、公開渠道，防止選擇性公開、隱蔽式公開;強化對司法公開的問責，加強司法公開進程的第三方評價和審查，對應公開卻不公開的司法案件進行嚴格問責;完善人民陪審員制度，公開司法，陽光司法。