黨的十八大報告提出：實施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略和更加積極的就業(yè)政策。實施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，首先要解決就業(yè)困難人員就業(yè)，公益性崗位是安置就業(yè)困難人員的主要載體。近年來，市委、市政府高度關(guān)注公益性崗位開發(fā)工作，僅2013年就要求全市公益性崗位開發(fā)由2012年的1萬個增加到6萬個，安置就業(yè)困難人員6萬人，要求市、區(qū)縣各部門加快推動公益性崗位開發(fā)工作。由于公益性崗位界定、社區(qū)公益性勞動組織性質(zhì)和公益性崗位政策不完善等因素，導(dǎo)致公益性崗位開發(fā)工作存在諸多問題。筆者通過對崗位開發(fā)和管理過程中存在的問題進行梳理，提出一些建議，以期推動公益性崗位工作健康發(fā)展。

一、現(xiàn)狀

（一）政府的主導(dǎo)作用沒有充分發(fā)揮。公益性崗位是由政府投資或政策扶持，為安置就業(yè)困難人員而設(shè)置的崗位，政府在公益性崗位開發(fā)中應(yīng)占主導(dǎo)地位。但事實上，無論是社會單位，還是社區(qū)公益性勞動組織，都是根據(jù)本單位職能、工作或一定時期特殊任務(wù)而設(shè)立崗位，并不一定都是從整體社會公共利益出發(fā)，只不過是符合公益性崗位要件而已。并且，設(shè)立崗位多少是根據(jù)本單位財政狀況、收入來源決定。政府在公益性崗位開發(fā)中沒有充分發(fā)揮主導(dǎo)作用，沒有進行統(tǒng)籌規(guī)劃和開發(fā)，由社會單位和社區(qū)自主行為，或由人力社保部門引導(dǎo)而為。

（二）公益性崗位的界定比較模糊。公益性崗位一般是指由政府投資或政策扶持，以安置就業(yè)困難人員為主，符合社會公共利益需要的服務(wù)性崗位和協(xié)助管理崗位，包括社會單位公益性崗位和社區(qū)公益性崗位。政策上雖然對公益性崗位作出了界定，但比較籠統(tǒng)模糊，特別是社會單位的公益性崗位，也具有公共服務(wù)職能，符合公共利益服務(wù)需要，都存在服務(wù)性崗位和協(xié)助管理崗位。同樣的崗位，有的區(qū)縣將其納入公益性崗位，有的區(qū)縣沒有納入；同一區(qū)縣，有的單位將其納入，有的單位沒有納入；相同單位，有的將其納入公益性崗位，有的將其納入機關(guān)事業(yè)單位臨聘人員。社區(qū)雖然不是政府投資為主，但符合公共利益服務(wù)需要的服務(wù)性崗位需求和類別不斷增多，對新增的服務(wù)項目和崗位是否納入公益性崗位范疇沒有明確界定，有的崗位不是所有社區(qū)都設(shè)立。等等。

（三）安置就業(yè)困難人員的范圍較窄。按照目前政策，公益性崗位安置“就業(yè)困難難人員”局限于城鎮(zhèn)登記失業(yè)的“4050”人員、城鎮(zhèn)“低保戶家庭”和“零就業(yè)家庭”中的失業(yè)人員，以及登記失業(yè)的高校畢業(yè)生四類人員。2010年5月1日起施行的《重慶市就業(yè)促進條例》第四十二條的規(guī)定還包括三峽庫區(qū)移民、城鄉(xiāng)殘疾人員和未安排工作的城鎮(zhèn)復(fù)員退伍軍人等。但在實際操作過程中，幾類人員主要集中到登記失業(yè)的“4050”人員和城鎮(zhèn)低保戶家庭兩類人員。一是“零就業(yè)家庭”政策范圍較窄，登記失業(yè)人數(shù)很少。二是高校畢業(yè)生僅限于畢業(yè)兩年內(nèi)，且農(nóng)村戶籍高校畢業(yè)生因《重慶市就業(yè)和失業(yè)登記管理暫行辦法》第二條規(guī)定限制，難以辦理失業(yè)登記。

（四）崗位開發(fā)和人員的管理脫節(jié)�！吨貞c市就業(yè)促進條例》第四十四條明確了公益性崗位工作職責(zé)，但人力社保部門對崗位開發(fā)、人員招收、工資待遇和崗位及人員管理卻沒有最終決定權(quán)。公益性崗位用工和人員管理比較混亂，主要表現(xiàn)在：一是簽訂的勞動合同或勞動協(xié)議五花八門，不倫不類。由于社區(qū)公益性勞動組織性質(zhì)模糊，公益性崗位政策的特殊性，公益性崗位安置的就業(yè)困難人員不適用《勞動合同法》，但卻要簽訂勞動合同，全市也沒有統(tǒng)一或規(guī)范的公益性崗位勞動合同。二是用工方式多樣化。既有全日制的，又有小時制的，也有以完成一定工作任務(wù)為期限制的；既有專職的，也有兼職的。三是工資標準不規(guī)范。根據(jù)社區(qū)和單位收入確定工資標準，部分未達到城鎮(zhèn)職工最低工資標準，個別社區(qū)直接將崗位補貼作為全部工資，不另外增加工資。四是人員管理松散。特別是對小時工作制或以公益性崗位為靈活就業(yè)方式的兼職人員。五是崗位補貼資金使用混亂。有的用于工資或彌補工資不足，有的用于購買勞動工具或勞動保護用品，有的用于配置辦公設(shè)備，有的用于工作宣傳、交通費和其他補貼等，也不排除挪用或套取資金。五是不能參加工傷保險。按照工傷保險政策的界定，公益性崗位就業(yè)困難人員工作受傷不能叫工傷�，F(xiàn)行公益性崗位參保政策中，只規(guī)定了參加基本養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保險，沒有將工傷保險納入，雖然個別區(qū)縣在實際操作中為其參加了工傷保險。嚴格意義上講，公益性崗位參保應(yīng)該參加五項社會保險，包括生育保險，因為公益性崗位高校畢業(yè)生有這種情況。

（五）公益性崗位和人員穩(wěn)定性年差。由于政府統(tǒng)籌開發(fā)力度不夠，社區(qū)和社會單位開發(fā)的公益性崗位比重較大，導(dǎo)致問題多，隱患多。社區(qū)和社會單位公益性崗位確有公益性服務(wù)功能，有“公”的一面，但勿容否認，社區(qū)和社會單位開發(fā)公益性崗位和安置就業(yè)困難人員也有“私”的一面。用工方式靈活，工資標準不高，聽從管理，既解決了人手不足問題，減少用人成本，又易于甩包袱，而且還可享受崗位補貼和社保補貼，可謂“一舉多得”。正因為“私”的一面，公益性崗位開發(fā)和人員安置出現(xiàn)短期行為。一方面，工資待遇低，工作辛苦，留不住人；另一方面，突擊性工作和臨時任務(wù)完成，補貼享受期滿便取消崗位，隨時放人。

（六）社區(qū)公益性勞動組織參保存在障礙。參加社會保險是享受崗位補貼和社保補貼的條件之一，但現(xiàn)行社保政策中，社區(qū)公益性勞動組織不具備單位參保主體資格，地稅社保征收系統(tǒng)中也無社區(qū)公益性勞動組織稅務(wù)識別代碼，全市也沒有統(tǒng)一參保方式。為解決參保問題，各區(qū)縣各顯神通，分別以社團、民辦非企業(yè)、居委會、個人身份、虛擬單位和委托社保所等方式變通解決參保。導(dǎo)致處理參保前社保遺留問題也復(fù)雜多樣。

（七）公益性崗位補貼標準偏低。公益性崗位政府投資是主體，但崗位補貼標準低，社會單位每人每年2000元，社區(qū)每人每年5000元，并且補貼時間最長不超過3年。社會單位有財政支撐姑且不論，但社區(qū)公益性勞動組織是非盈利性社會服務(wù)組織，幾乎無收入來源，無財力支撐。崗位補貼5000元基本用于就業(yè)困難人員工資，社區(qū)有其他收入工資就高點，如果無其他收入就只靠這5000元，月均416元，為忠縣最低工資標準1150元的40%，相當于低保標準。社會單位公益性崗位有限，就業(yè)困難人員寧愿吃低保也不愿到社區(qū)公益性崗位勞動，公益性崗位就業(yè)積極性不高，吸引力不強。于是社區(qū)和環(huán)衛(wèi)、市政園林等單位不得已大量使用超齡人員和農(nóng)村婦女。

二、問題的原因

（一）政府統(tǒng)籌開發(fā)力度不夠。解決就業(yè)困難人員就業(yè)是全社會共同責(zé)任，通過開發(fā)公益性崗位安置就業(yè)困難人員，主體和主要責(zé)任則在于政府，也只有政府統(tǒng)籌開發(fā)才能有效推動，單靠人力社保部門或公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)聯(lián)動無法從根本上解決問題。目前全市未形成由政府統(tǒng)一開發(fā)公益性崗位，統(tǒng)一安置和管理就業(yè)困難人員格局，由各區(qū)縣、各部門和各社區(qū)自主行為，造成開發(fā)的崗位穩(wěn)定性不強，就業(yè)不穩(wěn)定。

（二）公益性崗位政策不完善。重慶市公益性崗位政策施行已幾年時間，在實施過程中全市人力社保部門、公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)雖然不斷探索，但由于該項工作的復(fù)雜性和特殊性，全市至今未出臺《公益性崗位開發(fā)管理辦法》，政策在等待完善，導(dǎo)致公益性崗位界定、就業(yè)困難人員范圍、社區(qū)公益性勞動組織性質(zhì)、崗位購買標準、工資標準、參保方式、參加險種、補貼時限和就業(yè)困難人員管理等方面問題繼續(xù)規(guī)范。

（三）未實現(xiàn)崗位全額購買。設(shè)立公益性崗位，主要是為了滿足社會公共服務(wù)需要和解決就業(yè)困難人員就業(yè)，開展的是非盈利性活動。社區(qū)公益性勞動組織承擔(dān)了崗位開發(fā)、人員安置和組織公益性勞動任務(wù)，卻幾乎無收入來源，社會籌集資金能力也有限，體現(xiàn)政府投資和政府扶持的就只有崗位補貼，每人每年5000元，社會單位則更少，沒有實現(xiàn)政府全額購買崗位，最多是半購買狀態(tài)。

（四）社區(qū)公益性勞動組織性質(zhì)模糊。嚴格意義上講，社區(qū)公益性勞動組織既不屬于社會團體，又不屬于民辦非企業(yè)，也不屬于群眾自治組織，加上成立組織的不規(guī)范性，造成了社區(qū)公益性勞動組織性質(zhì)、資格主體和地位的尷尬，只有人力社保部門認可，其他部門基本不認可。由于社區(qū)公益性勞動組織不具備參保主體資格，盡管有的區(qū)縣將其辦理了社團登記或民辦非企業(yè)登記，以社團或民辦非企業(yè)名義參保，但按照《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等規(guī)定，社區(qū)公益性勞動組織又無法提供規(guī)范的審批文件和組織成立驗資報告，無法辦理法人證書和組織機構(gòu)代碼證書，無法開設(shè)銀行賬戶。

（五）基層政府對公益性崗位開發(fā)重視不足。一方面，開發(fā)公益性崗位和安置就業(yè)困難人員是職責(zé)所在，而且還有考核任務(wù)。另一方面，隨著民主進程，“民強官弱”，基層政府最擔(dān)心解聘就業(yè)困難人員時，對工資待遇、經(jīng)濟補償、社保補貼和工傷等問題糾纏不休，盡管許多要求是沒有政策依據(jù)，甚至無理取鬧。加上崗位不是全額購買，政府還要“倒貼”。在矛盾和疑慮中，在政府沒有實現(xiàn)全額購買崗位情況下，基層政府對社區(qū)和社會單位設(shè)置公益性崗位呈放任狀態(tài)。

三、對策及建議

（一）充分發(fā)揮政府主導(dǎo)地位作用，對全市、區(qū)縣（自治縣）公益性崗位統(tǒng)籌規(guī)劃。統(tǒng)籌崗位開發(fā)，統(tǒng)籌安置就業(yè)困難人員，統(tǒng)一人員管理辦法，避免各單位、各社區(qū)自行其事，崗位設(shè)置混亂、用工混亂、人員管理混亂。對各部門、各社區(qū)崗位設(shè)置和用工實行備案制度，機關(guān)事業(yè)單位使用編制外人員實行備案制度，對優(yōu)先安置高校畢業(yè)生等就業(yè)困難人員，數(shù)量達到所使用編制外人員總數(shù)的一定比例，給予表彰獎勵。

（二）加大公益性崗位資金投入。按照忠縣城鎮(zhèn)職工最低工資標準每人每月1150元，加上基本養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險單位應(yīng)繳納部分每人每年5500元，購買1個公益性崗位每年需要投入19300元，如全縣公益性崗位安置就業(yè)困難人員700人，則每年需要1351萬元，全市安置6萬人，則需資金11.58億元，數(shù)額不大，均可以從就業(yè)專項資金中列支。

（三）進一步完善公益性崗位政策。早日出臺《重慶市公益性崗位開發(fā)管理辦法》。進一步明確公益性崗位范圍，擴大就業(yè)困難人員覆蓋人群，明確各部門在公益性崗位開發(fā)、人員安置和管理職責(zé)，明確崗位補貼資金使用范圍，保障最低工資待遇標準，提高崗位補貼標準，延長崗位補貼和社保補貼時限，解決社區(qū)公益性勞動組織參加社會保險問題，全市統(tǒng)一參保模式。保障公益性崗位就業(yè)困難人員因工作遭受事故傷害或患職業(yè)病獲得醫(yī)療救治和經(jīng)濟補償。

（四）加強公益性崗位人員管理。發(fā)揮單位和社區(qū)作用，準確掌握本轄區(qū)公益性崗位數(shù)量和安置的就業(yè)困難人員情況，做到場地、崗位、人員、職責(zé)、工作“五到位”。人力社保部門要加大對公益性崗位監(jiān)督檢查力度，防止“有崗無人、有人無事”，甚至虛設(shè)崗位，騙取崗位補貼和社保補貼現(xiàn)象。加大對社會單位、社區(qū)公益性勞動組織崗位補貼和社保補貼資金使用監(jiān)管、檢查和審計力度，�？顚Ｓ�，健全完善資金使用臺賬，堅決查處和杜絕違規(guī)使用、挪用、截留、騙取和套取補貼資金等違法犯罪行為和現(xiàn)象。