二、健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度

　　(五)建立統(tǒng)一的確權登記系統(tǒng)。堅持資源公有、物權法定，清晰界定全部國土空間各類自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權主體。對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等所有自然生態(tài)空間統(tǒng)一進行確權登記，逐步劃清全民所有和集體所有之間的邊界，劃清全民所有、不同層級政府行使所有權的邊界，劃清不同集體所有者的邊界。推進確權登記法治化。

　　(六)建立權責明確的自然資源產(chǎn)權體系。制定權利清單，明確各類自然資源產(chǎn)權主體權利。處理好所有權與使用權的關系，創(chuàng)新自然資源全民所有權和集體所有權的實現(xiàn)形式，除生態(tài)功能重要的外，可推動所有權和使用權相分離，明確占有、使用、收益、處分等權利歸屬關系和權責，適度擴大使用權的出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、擔保、入股等權能。明確國有農(nóng)場、林場和牧場土地所有者與使用者權能。全面建立覆蓋各類全民所有自然資源資產(chǎn)的有償出讓制度，嚴禁無償或低價出讓。統(tǒng)籌規(guī)劃，加強自然資源資產(chǎn)交易平臺建設。

　　(七)健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制。按照所有者和監(jiān)管者分開和一件事情由一個部門負責的原則，整合分散的全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責，組建對全民所有的礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、海域、灘涂等各類自然資源統(tǒng)一行使所有權的機構，負責全民所有自然資源的出讓等。

　　(八)探索建立分級行使所有權的體制。對全民所有的自然資源資產(chǎn)，按照不同資源種類和在生態(tài)、經(jīng)濟、國防等方面的重要程度，研究實行中央和地方政府分級代理行使所有權職責的體制，實現(xiàn)效率和公平相統(tǒng)一。分清全民所有中央政府直接行使所有權、全民所有地方政府行使所有權的資源清單和空間范圍。中央政府主要對石油天然氣、貴重稀有礦產(chǎn)資源、重點國有林區(qū)、大江大河大湖和跨境河流、生態(tài)功能重要的濕地草原、海域灘涂、珍稀野生動植物種和部分國家公園等直接行使所有權。

　　(九)開展水流和濕地產(chǎn)權確權試點。探索建立水權制度，開展水域、岸線等水生態(tài)空間確權試點，遵循水生態(tài)系統(tǒng)性、整體性原則，分清水資源所有權、使用權及使用量。在甘肅、寧夏等地開展?jié)竦禺a(chǎn)權確權試點。

　　三、建立國土空間開發(fā)保護制度

　　(十)完善主體功能區(qū)制度。統(tǒng)籌國家和省級主體功能區(qū)規(guī)劃，健全基于主體功能區(qū)的區(qū)域政策，根據(jù)城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)的不同定位，加快調(diào)整完善財政、產(chǎn)業(yè)、投資、人口流動、建設用地、資源開發(fā)、環(huán)境保護等政策。

　　(十一)健全國土空間用途管制制度。簡化自上而下的用地指標控制體系，調(diào)整按行政區(qū)和用地基數(shù)分配指標的做法。將開發(fā)強度指標分解到各縣級行政區(qū)，作為約束性指標，控制建設用地總量。將用途管制擴大到所有自然生態(tài)空間，劃定并嚴守生態(tài)紅線，嚴禁任意改變用途，防止不合理開發(fā)建設活動對生態(tài)紅線的破壞。完善覆蓋全部國土空間的監(jiān)測系統(tǒng)，動態(tài)監(jiān)測國土空間變化。

　　(十二)建立國家公園體制。加強對重要生態(tài)系統(tǒng)的保護和永續(xù)利用，改革各部門分頭設置自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、文化自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園、森林公園等的體制，對上述保護地進行功能重組，合理界定國家公園范圍。國家公園實行更嚴格保護，除不損害生態(tài)系統(tǒng)的原住民生活生產(chǎn)設施改造和自然觀光科研教育旅游外，禁止其他開發(fā)建設，保護自然生態(tài)和自然文化遺產(chǎn)原真性、完整性。加強對國家公園試點的指導，在試點基礎上研究制定建立國家公園體制總體方案。構建保護珍稀野生動植物的長效機制。

　　(十三)完善自然資源監(jiān)管體制。將分散在各部門的有關用途管制職責，逐步統(tǒng)一到一個部門，統(tǒng)一行使所有國土空間的用途管制職責。

　　四、建立空間規(guī)劃體系

　　(十四)編制空間規(guī)劃。整合目前各部門分頭編制的各類空間性規(guī)劃，編制統(tǒng)一的空間規(guī)劃，實現(xiàn)規(guī)劃全覆蓋�？臻g規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍圖，是各類開發(fā)建設活動的基本依據(jù)�？臻g規(guī)劃分為國家、省、市縣(設區(qū)的市空間規(guī)劃范圍為市轄區(qū))三級。研究建立統(tǒng)一規(guī)范的空間規(guī)劃編制機制。鼓勵開展省級空間規(guī)劃試點。編制京津冀空間規(guī)劃。

　　(十五)推進市縣“多規(guī)合一”。支持市縣推進“多規(guī)合一”，統(tǒng)一編制市縣空間規(guī)劃，逐步形成一個市縣一個規(guī)劃、一張藍圖。市縣空間規(guī)劃要統(tǒng)一土地分類標準，根據(jù)主體功能定位和省級空間規(guī)劃要求，劃定生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間，明確城鎮(zhèn)建設區(qū)、工業(yè)區(qū)、農(nóng)村居民點等的開發(fā)邊界，以及耕地、林地、草原、河流、湖泊、濕地等的保護邊界，加強對城市地下空間的統(tǒng)籌規(guī)劃。加強對市縣“多規(guī)合一”試點的指導，研究制定市縣空間規(guī)劃編制指引和技術規(guī)范，形成可復制、能推廣的經(jīng)驗。

　　(十六)創(chuàng)新市縣空間規(guī)劃編制方法。探索規(guī)范化的市縣空間規(guī)劃編制程序，擴大社會參與，增強規(guī)劃的科學性和透明度。鼓勵試點地區(qū)進行規(guī)劃編制部門整合，由一個部門負責市縣空間規(guī)劃的編制，可成立由專業(yè)人員和有關方面代表組成的規(guī)劃評議委員會。規(guī)劃編制前應當進行資源環(huán)境承載能力評價，以評價結果作為規(guī)劃的基本依據(jù)。規(guī)劃編制過程中應當廣泛征求各方面意見，全文公布規(guī)劃草案，充分聽取當?shù)鼐用褚庖�。�?guī)劃經(jīng)評議委員會論證通過后，由當?shù)厝嗣翊�表大會審議通過，并報上級政府部門備案。規(guī)劃成果應當包括規(guī)劃文本和較高精度的規(guī)劃圖，并在網(wǎng)絡和其他本地媒體公布。鼓勵當?shù)鼐用駥σ?guī)劃執(zhí)行進行監(jiān)督，對違反規(guī)劃的開發(fā)建設行為進行舉報。當?shù)厝嗣翊�表大會及其常務委員會定期聽取空間規(guī)劃執(zhí)行情況報告，對當?shù)卣�府違反規(guī)劃行為進行問責。

　　五、完善資源總量管理和全面節(jié)約制度

　　(十七)完善最嚴格的耕地保護制度和土地節(jié)約集約利用制度。完善基本農(nóng)田保護制度，劃定永久基本農(nóng)田紅線，按照面積不減少、質(zhì)量不下降、用途不改變的要求，將基本農(nóng)田落地到戶、上圖入庫，實行嚴格保護，除法律規(guī)定的國家重點建設項目選址確實無法避讓外，其他任何建設不得占用。加強耕地質(zhì)量等級評定與監(jiān)測，強化耕地質(zhì)量保護與提升建設。完善耕地占補平衡制度，對新增建設用地占用耕地規(guī)模實行總量控制，嚴格實行耕地占一補一、先補后占、占優(yōu)補優(yōu)。實施建設用地總量控制和減量化管理，建立節(jié)約集約用地激勵和約束機制，調(diào)整結構，盤活存量，合理安排土地利用年度計劃。

　　(十八)完善最嚴格的水資源管理制度。按照節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力的方針，健全用水總量控制制度，保障水安全。加快制定主要江河流域水量分配方案，加強省級統(tǒng)籌，完善省市縣三級取用水總量控制指標體系。建立健全節(jié)約集約用水機制，促進水資源使用結構調(diào)整和優(yōu)化配置。完善規(guī)劃和建設項目水資源論證制度。主要運用價格和稅收手段，逐步建立農(nóng)業(yè)灌溉用水量控制和定額管理、高耗水工業(yè)企業(yè)計劃用水和定額管理制度。在嚴重缺水地區(qū)建立用水定額準入門檻，嚴格控制高耗水項目建設。加強水產(chǎn)品產(chǎn)地保護和環(huán)境修復，控制水產(chǎn)養(yǎng)殖，構建水生動植物保護機制。完善水功能區(qū)監(jiān)督管理，建立促進非常規(guī)水源利用制度。

　　(十九)建立能源消費總量管理和節(jié)約制度。堅持節(jié)約優(yōu)先，強化能耗強度控制，健全節(jié)能目標責任制和獎勵制。進一步完善能源統(tǒng)計制度。健全重點用能單位節(jié)能管理制度，探索實行節(jié)能自愿承諾機制。完善節(jié)能標準體系，及時更新用能產(chǎn)品能效、高耗能行業(yè)能耗限額、建筑物能效等標準。合理確定全國能源消費總量目標，并分解落實到省級行政區(qū)和重點用能單位。健全節(jié)能低碳產(chǎn)品和技術裝備推廣機制，定期發(fā)布技術目錄。強化節(jié)能評估審查和節(jié)能監(jiān)察。加強對可再生能源發(fā)展的扶持，逐步取消對化石能源的普遍性補貼。逐步建立全國碳排放總量控制制度和分解落實機制，建立增加森林、草原、濕地、海洋碳匯的有效機制，加強應對氣候變化國際合作。

　　(二十)建立天然林保護制度。將所有天然林納入保護范圍。建立國家用材林儲備制度。逐步推進國有林區(qū)政企分開，完善以購買服務為主的國有林場公益林管護機制。完善集體林權制度，穩(wěn)定承包權，拓展經(jīng)營權能，健全林權抵押貸款和流轉(zhuǎn)制度。

　　(二十一)建立草原保護制度。穩(wěn)定和完善草原承包經(jīng)營制度，實現(xiàn)草原承包地塊、面積、合同、證書“四到戶”，規(guī)范草原經(jīng)營權流轉(zhuǎn)。實行基本草原保護制度，確�；�本草原面積不減少、質(zhì)量不下降、用途不改變。健全草原生態(tài)保護補獎機制，實施禁牧休牧、劃區(qū)輪牧和草畜平衡等制度。加強對草原征用使用審核審批的監(jiān)管，嚴格控制草原非牧使用。

　　(二十二)建立濕地保護制度。將所有濕地納入保護范圍，禁止擅自征用占用國際重要濕地、國家重要濕地和濕地自然保護區(qū)。確定各類濕地功能，規(guī)范保護利用行為，建立濕地生態(tài)修復機制。

　　(二十三)建立沙化土地封禁保護制度。將暫不具備治理條件的連片沙化土地劃為沙化土地封禁保護區(qū)。建立嚴格保護制度，加強封禁和管護基礎設施建設，加強沙化土地治理，增加植被，合理發(fā)展沙產(chǎn)業(yè)，完善以購買服務為主的管護機制，探索開發(fā)與治理結合新機制。

　　(二十四)健全海洋資源開發(fā)保護制度。實施海洋主體功能區(qū)制度，確定近海海域海島主體功能，引導、控制和規(guī)范各類用海用島行為。實行圍填海總量控制制度，對圍填海面積實行約束性指標管理。建立自然岸線保有率控制制度。完善海洋漁業(yè)資源總量管理制度，嚴格執(zhí)行休漁禁漁制度，推行近海捕撈限額管理，控制近海和灘涂養(yǎng)殖規(guī)模。健全海洋督察制度。