公務員退出機制不暢 消除福利房等特權成改革關鍵
公務員法中,包括公務員錄用、考核、懲戒、福利保險等一系列新制度,被以法律形式得以確立,這部從2006年1月1日起施行的法律,是建國50多年來中國第一部干部人事管理的綜合性法律,里程碑意義不言而喻。
然而之后數(shù)年,公務員改革的步調開始放緩,“鐵飯碗”變成“金飯碗”,考公務員熱持續(xù)升溫,一個職位近萬人赴考。不可否認,相對于中小企業(yè)員工“蝸居”的生活現(xiàn)狀以及隨時面臨的失業(yè)風險,公務員福利待遇相對較好,對于多數(shù)人而言,依然有著無法抗拒的吸引力。
如何建立“能進能出、能上能下”的公務員制度,當公務員考試進入第三個十年,贊揚與改革的呼聲并存。
“連續(xù)兩年考核不稱職將被辭退”,2005年公務員法一經推出,一片嘩然。
中西公務員制度最大區(qū)別之一:黨管干部
國家公務員局數(shù)據(jù)顯示,到底,中國公務員總數(shù)已達到708.9萬人。人社部部長、國家公務員局局長尹蔚民日前表示,經過20年的實踐與發(fā)展,中國已經初步建立了公務員考試錄用制度。
所謂“”,官方的解釋是,“一是堅持黨管干部原則,二是堅持德才兼?zhèn)、以德為先的用人標準,三是堅持考試與考察相結合的選拔方法,四是堅持與時俱進、改革創(chuàng)新,使考錄政策規(guī)定不斷適應形勢發(fā)展需要。”
簡而言之,中國的公務員制度是在1993年之前中國向蘇聯(lián)學習的干部制度基礎上,借鑒了西方的公務員制度,從而形成的“結合體”。
毛壽龍表示,西方的公務員制度是中立于政治的,主要是預防新政黨上臺后,政府隊伍不穩(wěn),腐敗滋生,所以設立了公務員制度。公務員制度包括獨立的錄用考試、晉升機制、監(jiān)督監(jiān)察、業(yè)績考核等等,而中國區(qū)別于西方公務員制度的最大不同之一,就是堅持黨管干部原則。
國家行政學院教授竹立家對《中國經濟周刊》介紹說,西方公務員制度大多實行“政務官”與“事務官”相分離的管理機制。所謂政務官,是指政治家,像美國總統(tǒng)、各州州長等都是政務官,其任職原則是通過選舉而產生,隨著選舉失敗而下臺,實行任期制。其主要職能是重大公共政策的制定,其罷免主要是通過“問責制”實現(xiàn)的,如果任期年限結束,則自謀出路。
所謂事務官,是指“文官”或“官僚”,強調其“職業(yè)”或專業(yè)特點,其任職原則是在符合任職資格的情況下,通過考試而進入公務員隊伍,實行“常任制”,終身雇傭。其主要職能是執(zhí)行公共政策。當然,目前在大多數(shù)國家,公務員也參與或獨立制定公共政策,其辭職或被辭退依據(jù)公務員制度的相關規(guī)定。
相比西方公務員制度,中國并未設立“政務官”與“事務官”相分離的制度,而是按照《國家公務員暫行條例》的規(guī)定,將國家公務員級別分為十五級,從最低的辦事員到國務院總理。白智立表示,中國公務員可以從最基層的辦事員逐級晉升,直到進入國家核心領導層,使得中國公務員常有“官本位”的思想,同時淡化了選舉的作用。
在西方,公務員是一個獨立的利益集團,受雇于政府,是政府雇員。白智立表示,西方國家圍繞公務員的勞動權爭論很多,一些國家允許公務員擁有組成工會的權利,跟政府集體談判勞動條件的權利以及罷工的權利,相比而言,中國則明確規(guī)定,公務員不能罷工,對于公務員能否成立工會也未做出明確規(guī)定。
退出機制不暢催生眾多“幽靈公務員”
公務員能否被辭退?一旦通過考試錄取,是否就真的端上了“金飯碗”?對此,2005年出臺的公務員法給出了明確答案。
公務員法第八十三條規(guī)定,公務員有下列情形之一的,予以辭退,具體包括:連續(xù)兩年年度考核不稱職、不勝任現(xiàn)職工作又不接受其他安排等。
白智立表示,近年來確實聽到一些公務員被辭退的消息,但其中仍然存在某些問題,一些犯有較嚴重錯誤應當嚴厲懲處、給予撤職或開除處理的公務員,在一些“人情”、“關系”的考量中,為了讓這些人日后還能找到工作,有機會“改過自新”,事實上一部分是按照辭退處理的。公務員制度建立20年后,下一步應當在如何切實落實公務員制度上多下功夫。
林燕玲表示,公務員退出機制落實不暢,在很大程度上催生了中國數(shù)量眾多的“幽靈公務員”。在公務員編制總量控制的情況下,退出機制落實不暢使得很多機關單位難以補充新鮮血液,目前很多地方采取了從下級機關借調和參公的方式(指對政府委托或授權具有行政執(zhí)法能力的單位和不屬公務員系列的人員,參照公務員法進行管理)。參公人員,嚴格意義上講不是公務員,但在錄用、晉升、考核、離退等方面按照公務員法進行管理。
“一方面是非常優(yōu)秀的人才,另一方面是機關迫切的用人需求,但沒有空缺的公務員編制,不得已要繞很多彎路。”林燕玲說,參公與借調的人員數(shù)量已經越來越多,從而滋生出不少新問題,“例如下級機關付工資、上級機關用人的借調制度,已在很多層面引起各方不滿和關注”。
毛壽龍說,微觀上,公務員存在擴張的動力;宏觀上,國家又實行嚴格的公務員編制控制,“就像是天天吃飯的人在外邊穿著緊身衣,實際上并不會有太大的作用”,在毛壽龍看來,未來公務員制度應當加強微觀管理,落實公務員退出機制,實現(xiàn)微循環(huán),提高公務員管理水平。
“消除特權是公務員改革的關鍵”
“工作高壓、工資低”是目前公務員圈子的普遍抱怨,而“福利分房”、“灰色收入”則是社會對他們的普遍質疑。
竹立家表示,公務員薪酬標準應當和社會相同職務人員的工資基本持平,這也是國際通用的標準。國外政務官的薪資水平與社會上相當職級的人士相比要低很多,如美國總統(tǒng)的薪資就比微軟公司老總的薪資低很多;而事務官的薪酬則需按照社會上相當人員的平均值發(fā)放,這些“公共機構”工作人員,都通過相關的“公務員法”來管理,工資發(fā)放統(tǒng)一由國家財政按照一定的規(guī)則支出。
具體到中國公務員薪酬制度改革,竹立家表示,一個關鍵前提是要杜絕“隱形收入”和“灰色收入”,搞一個“陽光工資法案”,公務員的崗位工資、職級工資、津貼標準、福利等都要公開透明,便于立法機構和公眾輿論進行監(jiān)督。目前,一些機構和部門,拿著“房補”繼續(xù)搞福利分房、拿著“車補”繼續(xù)使用公車、拿著“飯補”繼續(xù)“白吃飯”,僅“變相福利分房”一項,在房價高企的今天,就是普通工薪族幾年甚至十幾年的工資總和。
“消除特權是公務員改革的關鍵”,毛壽龍同樣認為,未來應當保障公務員的權利,同時限制領導崗位權力,杜絕“灰色收入”,盡可能讓公務員隊伍扁平化,讓更多的公務員落實在基層,享受較好的發(fā)展和待遇。目前中國高職級的公務員越來越多,這些公務員有些在退休后依然享受領導待遇,是造成國家財政負擔越來越高的原因。