60年來，中國公務員怎樣發(fā)工資

　　新中國成立以來，公務員工資管理的權限經(jīng)歷了高度集權到有限分權，再到分權的過程，2006年工資改革再度將工資管理權限集中在中央政府。

　　公務員工資改革陷入央地關系的怪圈：一放就亂、一亂就收、一收就死。

　　該不該給公務員漲工資?這個話題始終處在公共輿論熱點，又始終說不清楚。在停滯八年之后，最新一輪的公務員薪酬改革也已經(jīng)箭在弦上，但新的爭議也再次出現(xiàn)。

　　另一邊廂，國家公務員考試中，仍有138萬人爭奪12901個職位(競爭比例約為107∶1)，其中最熱門職位競爭比例高達9411∶1。也就是說，即便最近的“八項規(guī)定”等擠出了一部分公務員的額外收入，可它依然還是個誘人的金飯碗。

　　中國的公務員工資制度正在陷入一個各方不滿的怪圈：合理的公務員漲薪也可能引起民眾的“拍磚”，人事部門長期壓制工資增長又會引發(fā)公務員的不滿，還會導致地方政府變相給員工漲工資。

　　筆者過去六年的跟蹤研究發(fā)現(xiàn)，公務員工資管理一大癥結在于中央地方關系。新中國成立以來，公務員工資管理的權限經(jīng)歷了高度集權到有限分權，再到分權的過程，而2006年工資改革再度將工資管理權限集中在中央政府。

集權的1956年工資制度

　　1956年工資制度是最集權的。全國干部適用同一張工資表，分為三十個工資等級，同一級別的干部收入在各個地區(qū)是不同的，全國一共分為十一個工資區(qū)。當時的干部平均工資高于全社會平均工資。

　　第一個工資制度的出臺是在1956年。

　　之前，為了鞏固政權，中央政府集中精力處理解放戰(zhàn)爭后的一些相關事宜，經(jīng)濟建設的權限就交給地方政府。問題隨之而來，人才流失問題在當時非常突出。許多又紅又專的干部選擇留在地方政府工作，有些為了照顧家庭從中央政府轉到地方政府，有些因為地方政府可以讓干部們創(chuàng)新地開展工作。不過，新中國成立后幾年，中央政府開始有意識地逐步收權，提高中央權威，1956年的工資制度是在這種背景下產(chǎn)生的。

　　此時的工資制度是最集權的。當時全國的干部適用同一張工資表。這張工資表中，政府的雇員被分為三十個工資等級，工資一至三級是給最高級的領導干部(比如主席、總理、副總理等)。同一工資級別的干部的收入在各個地區(qū)是不同的，全國一共分為十一個工資區(qū)。新疆等地的干部收入就比其他地方高。

　　一張工資表，對人事干部來說是再省事不過了。不過，負面效應也層出不窮，人事管理官員無法應付不同的情況。地方上想出不少方法補償，比如提供房屋、托兒所、理發(fā)室和食堂等。諸如此類的方法變相地侵蝕了正式工資制度的效力�？雌饋碇醒胝�府對工資管理事項有絕對的權威，事實上地方的執(zhí)行卻脫離正常的軌道。

　　值得注意的是，工資管理與財政管理的關系極為緊密。如果地方政府對財政支出擁有極大的支配權，可能會將一部分公共資源用于改善職工的福利。1956年之后30年的工資制度雖然是集中管理機制，但伴隨著財政管理權限多次的變遷——分權和集權交替進行，工資制度的實際執(zhí)行也出現(xiàn)多次的波動。

　　總的來說，當時的干部平均工資高于全社會平均工資，而干部實際收入與自己的努力和承擔的責任關系不大，與所在機構、所在地區(qū)的財政汲取能力卻有很大的關系。盡管在一張工資表下，這一時期的地方干部工資分配已經(jīng)出現(xiàn)差異，當然，嚴重程度上還是遠遠趕不上后來。

有限分權的1985年工資制

　　雖然有限分權，當時社會上的平均主義還是占上風，因此地方政府在工資管理方面的創(chuàng)新也極其少，“下海”和人才流失問題逐步凸顯。

1980年代的旋律主要是放權。

　　就工資的分權管理而言，這個階段提出的政府機構改革起到了重要鋪墊作用。當時一些領導人認為，中國政府要減員三分之一，地方政府要減員更多，認為在減員基礎上建立一個有效的干部工資制度對吸納人才極為重要。這些說法現(xiàn)在是常識，當時剛經(jīng)歷“文革”，還是很受抵制。因此，一些開明領導人對干部體制改革及工資改革的支持的重要性不能低估。

　　改革開放初期，中央政府還批準了數(shù)次干部提薪。盡管這些計劃有很多阻力、政府的財政赤字也因此擴大，工資改革的思路卻已奠定下來。

　　1985年的工資制度與1956年的截然不同，采納的是結構工資制(沿用至今)。也就是，我們無法簡單根據(jù)一個干部的工資級別來判斷其工資收入水平。工資分為多個單元，每個單元承擔不同的功能。比如1985年的工資分為基礎工資、職務工資、工齡津貼、獎勵工資�；�礎工資是希望能大體維持工作人員的基本生活費用，而工齡津貼則是反映一個干部參加工作的年限。

　　1985年也明確了工資分級管理權限。當時的工資改革文件稱，“中央、省、自治區(qū)、直轄市國家機關行政人員和專業(yè)技術人員的職務工資標準，由國家統(tǒng)一規(guī)定。省轄市、行署、縣、鄉(xiāng)國家機關行政人員和專業(yè)技術人員的職務工資標準，由省、自治區(qū)、直轄市在不超過本方案附發(fā)的省轄市、行署、縣、鄉(xiāng)國家機關行政人員職務工資標準和國家安排的工資增長指標范圍內(nèi)制定”。

　　之所以稱之有限分權就在于中央政府對于工資、獎金、津貼等有原則性的規(guī)定。而工資管理(包括確定職務工資)，各部門和地方政府有一定的自主權。

　　盡管是有限分權，但當時社會上平均主義還是占上風。因此，地方政府在工資管理方面的創(chuàng)新也極其少，“下海”和人才流失問題逐步凸顯。