改革開放以來我國事業(yè)單位改革的歷史回顧

　　事業(yè)單位是為了社會公益目的，由國家或其他組織舉辦的從事社會公益事業(yè)的社會組織。它分布在教育、衛(wèi)生、文化、農(nóng)業(yè)、交通、城市公用、體育等領(lǐng)域和社會福利、社會中介、機關(guān)附屬等行業(yè)。事業(yè)單位是政府履行公共服務(wù)職能的重要機構(gòu)，是社會事業(yè)發(fā)展不可或缺的重要力量，是具有的法人組織，在促進經(jīng)濟發(fā)展、改善人民生活、推動社會進步等方面發(fā)揮著重要作用�；仡櫢母镩_放以來事業(yè)單位改革的歷史，總結(jié)經(jīng)驗，探討規(guī)律，對于分類推進事業(yè)單位改革的繼續(xù)深入，具有十分重要的意義。

事業(yè)單位改革的歷史進程

　　改革開放以來，伴隨著經(jīng)濟體制改革和行政管理體制改革的深化，事業(yè)單位改革也在不斷推進，已經(jīng)在部分行業(yè)和某些地方取得了重要進展。黨的十一屆三中全會至今，我國事業(yè)單位改革大體經(jīng)歷了四個階段：

　　第一階段：1978年黨的十一屆三中全會到1992年黨的十四大。這一階段主要是撥亂反正，恢復社會事業(yè)，適當下放各類事業(yè)單位的管理權(quán)，大多數(shù)事業(yè)單位實行行政首長負責制，行政首長對本單位有經(jīng)營管理權(quán)、機構(gòu)設(shè)置權(quán)、用人自主權(quán)和分配決定權(quán)。1985年3月，中央下發(fā)了《關(guān)于科學技術(shù)體制改革的決定》，科技體制改革全面展開。科研事業(yè)單位改革主要是改變許多研究機構(gòu)與企業(yè)相分離，研究、設(shè)計與教育、生產(chǎn)相脫節(jié)以及軍民分割、部門分割、地區(qū)分割的狀況，促進研究機構(gòu)、設(shè)計機構(gòu)、高等學校與企業(yè)之間的協(xié)作和聯(lián)合。按照《決定》，從事技術(shù)開發(fā)的研究機構(gòu)，有的逐步發(fā)展成為經(jīng)濟實體，有的在聯(lián)合的基礎(chǔ)上并入企業(yè)，有的自我發(fā)展為科研生產(chǎn)型的企業(yè)，或者成為中小企業(yè)聯(lián)合的技術(shù)開發(fā)機構(gòu)。在科研事業(yè)單位改革的同時，同年4月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了衛(wèi)生部《關(guān)于衛(wèi)生工作改革若干政策問題的報告》，對衛(wèi)生事業(yè)單位改革提出了要求：擴大衛(wèi)生機構(gòu)自主權(quán)，實行院、站、所長負責制;發(fā)展集體衛(wèi)生機構(gòu)，鼓勵和支持集體經(jīng)濟組織、城鎮(zhèn)和街道組織舉辦醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施，支持個體開業(yè)行醫(yī)，村一級衛(wèi)生機構(gòu)可以由集體經(jīng)濟組織舉辦，也可以承包給鄉(xiāng)村醫(yī)生和衛(wèi)生員集體舉辦，也可以由衛(wèi)生院下鄉(xiāng)設(shè)點。5月，中央又下發(fā)了《關(guān)于教育體制改革的決定》，決定對教育事業(yè)單位進行改革：有步驟地實行九年制義務(wù)教育，基礎(chǔ)教育由地方負責、分級管理;調(diào)整中等教育結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育;改革高等學校的招生計劃和畢業(yè)生分配制度，擴大高等學校辦學自主權(quán)。之后，中辦、國辦又轉(zhuǎn)發(fā)了文化部《關(guān)于藝術(shù)表演團體改革的意見》，對文化事業(yè)單位改革作出了部署。在上述文件的指導下，從1985年開始，我國事業(yè)單位改革在科研、衛(wèi)生、教育、文藝等領(lǐng)域陸續(xù)展開。

　　第二階段：1992年黨的十四大到2002年黨的十六大。1993年，黨中央印發(fā)的《關(guān)于黨政機構(gòu)改革的方案》和《關(guān)于黨政機構(gòu)改革方案的實施意見》中明確提出，事業(yè)單位改革的方向是實行政事分開，推進事業(yè)單位的社會化。各級黨政機關(guān)尤其是中央和省級機關(guān)要減少對事業(yè)單位的直接管理，有條件的事業(yè)單位要下放;打破部門所有制和條塊分割，拓寬事業(yè)單位的服務(wù)領(lǐng)域，使事業(yè)單位成為面向全社會提供服務(wù)的獨立法人，促進事業(yè)單位與經(jīng)濟建設(shè)相結(jié)合;鼓勵集體、企業(yè)、個人和各種社會力量興辦事業(yè)單位;事業(yè)單位在職能、人事制度、工資制度、管理體制等方面，都要與黨政機關(guān)區(qū)別開來。事業(yè)單位按照經(jīng)費的不同來源分為三類：一是經(jīng)費自收自支的，享受企業(yè)的各項自主權(quán)，實行企業(yè)化管理;二是由國家實行差額補助的，政府在管理上適當放活;三是國家全額撥款的，其數(shù)量和規(guī)模從嚴控制。這期間，事業(yè)單位的改革，結(jié)合黨政機構(gòu)改革同步進行。在此基礎(chǔ)上，1996年，中辦、國辦印發(fā)了《中央機構(gòu)編制委員會關(guān)于事業(yè)單位改革若干問題的意見》。這是黨和國家就事業(yè)單位改革下發(fā)的第一個專門文件。文件提出了事業(yè)單位改革的指導思想和目標，以及事業(yè)單位改革的具體措施：合理劃分黨政機關(guān)與事業(yè)單位職責，行政管理職責原則上交歸行政機關(guān)，黨政機關(guān)分離出來的一些輔助性、技術(shù)性工作由事業(yè)單位承擔;遵循“區(qū)域覆蓋”和就近服務(wù)的原則，按照區(qū)域經(jīng)濟和社會公益事業(yè)發(fā)展的要求，對事業(yè)單位的設(shè)置進行統(tǒng)籌規(guī)劃;中央和省市所屬事業(yè)單位，主要為所在地服務(wù)的，下放給所在地管理;積極發(fā)展既為所急需又在經(jīng)費上實行自收自支或企業(yè)化管理的事業(yè)單位，壓縮不適應(yīng)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展需要的事業(yè)單位。按照這一文件，主要從事生產(chǎn)經(jīng)營活動但作為事業(yè)單位管理的事業(yè)單位，原則上改為企業(yè);一些實行企業(yè)化管理可以主要由市場引導資源配置的應(yīng)用技術(shù)開發(fā)單位等，并入企業(yè)或改辦為科技先導型企業(yè)。為了使事業(yè)單位改革有可供遵循的具體政策，這期間黨中央、國務(wù)院下發(fā)了一系列具體文件，主要有：1998年7月，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于調(diào)整撤并部門所屬學校管理體制的決定》，國辦轉(zhuǎn)發(fā)了教育部等部門《關(guān)于調(diào)整撤并部門所屬學校管理體制的實施意見》;1998年12月，國辦轉(zhuǎn)發(fā)了國務(wù)院機關(guān)事務(wù)管理局、中央編辦《關(guān)于深化國務(wù)院各部門機關(guān)后勤體制改革意見》;1999年2月，國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)了科技部、中央編辦等5部門《關(guān)于國家經(jīng)貿(mào)委管理的10個國家局所屬科研機構(gòu)管理體制改革的意見》;1999年4月，國辦轉(zhuǎn)發(fā)了國土資源部、中央編辦、體改辦《地質(zhì)勘查隊伍管理體制改革方案》;1999年8月，中辦、國辦下發(fā)了《關(guān)于調(diào)整中央國家機關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市廳局報刊結(jié)構(gòu)的通知》;1999年8月和2000年5月，國辦分別下發(fā)了《關(guān)于清理整頓經(jīng)濟鑒證類社會中介機構(gòu)的通知》、《關(guān)于經(jīng)濟鑒證類社會中介機構(gòu)與政府部門實行脫鉤改制意見的通知》; 2000年2月，國辦轉(zhuǎn)發(fā)了教育部等部門《關(guān)于調(diào)整國務(wù)院部門(單位)所屬學校管理體制和布局結(jié)構(gòu)實施的意見》; 2001年8月，中辦、國辦轉(zhuǎn)發(fā)了中宣部、國家廣電總局、新聞出版總署《關(guān)于深化新聞出版廣播影視業(yè)改革的若干意見》。所有這些文件，對各類事業(yè)單位的改革都提出了具體政策，事業(yè)單位改革分領(lǐng)域不斷推進。

　　第三階段：2002年黨的十六大至2007年黨的十七大。黨的十六大報告進一步強調(diào)：“按照政事分開原則，改革事業(yè)單位管理體制”;十六屆三中全會提出“繼續(xù)推進事業(yè)單位改革”;四中、五中全會進一步提出“加快推進事業(yè)單位分類改革”。按照這些精神，各省區(qū)市都選擇了一些領(lǐng)域和若干地市開展分類改革的綜合試點。這期間，有9個省、區(qū)、市出臺或研究擬定了分類改革方案，13個省、區(qū)、市對事業(yè)單位進行了摸底調(diào)查和清理整頓，7個省、區(qū)、市對事業(yè)單位進行了模擬分類，13個省、區(qū)、市推進了改革試點工作，其中進展較快的省、區(qū)、市已完成試點。各地開展事業(yè)單位分類改革綜合試點的主要做法有：合理劃分政事職責，把事業(yè)單位承擔的行政職能劃歸行政機關(guān)，把機關(guān)承擔的一些輔助性、技術(shù)性、服務(wù)性職能交給事業(yè)單位;推進事業(yè)單位社會化，建立事業(yè)單位法人登記制度，鼓勵支持事業(yè)單位實行橫向聯(lián)合，變事業(yè)單位由國家舉辦、靠國家花錢為“花錢買服務(wù)”;對重復設(shè)置、業(yè)務(wù)相近、規(guī)模過小、任務(wù)已完成或嚴重不足的事業(yè)單位予以撤銷或合并，將主要從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)，部分具有行政職能的事業(yè)單位并入行政機關(guān)。這期間，文化事業(yè)單位改革試點成為事業(yè)單位改革的一個亮點。從 2003年7月開始，在黨中央、國務(wù)院的領(lǐng)導下，在中央文化體制改革試點工作領(lǐng)導小組的具體指導下，在全國9個地區(qū)和35個單位進行了文化體制改革試點。試點將文化事業(yè)單位分為公益性和經(jīng)營性兩類，前者以增加投入、轉(zhuǎn)換機制、增強活力、改善服務(wù)為重點，后者以創(chuàng)新體制、轉(zhuǎn)換機制、面向市場、壯大實力為重點。經(jīng)過試點，文化事業(yè)單位的體制機制有了較大突破，一大批事業(yè)單位通過改革煥發(fā)了生機與活力。2005年底，黨中央、國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于深化文化體制改革的若干意見》，文化事業(yè)單位改革全面推進。在從2003年開始的農(nóng)村配套改革的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革中，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革作為一個重要方面，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機構(gòu)一并進行改革。