黨的十八屆五中全會通過的《關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》(以下簡稱《建議》)，明確提出“促進人口均衡發(fā)展”的要求，強調(diào)堅持計劃生育的基本國策，完善人口發(fā)展戰(zhàn)略，積極開展應(yīng)對人口老齡化行動。這是黨中央順應(yīng)人民群眾的迫切期待，推動經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展做出的一個富有遠見的重大部署，體現(xiàn)了增進人民福祉這一總體要求。

　　《建議》提出“促進人口均衡發(fā)展”的要求，是基于我國人口發(fā)展的新特征，為了更有力地應(yīng)對未富先老這一新挑戰(zhàn)。促進人口均衡發(fā)展的一個關(guān)鍵因素是合理的生育率水平。一般來說，保持2.1這個更替水平左右的總和生育率(婦女終身生育的平均孩子數(shù))，有利于達到人口均衡發(fā)展。從我國特殊國情出發(fā)，今后一段時期比較適宜的生育率水平，應(yīng)該在1.8左右，過高或過低都不利于人口與經(jīng)濟和社會發(fā)展的均衡協(xié)調(diào)。鑒于我國總和生育率目前在1.5—1.6之間，大大低于更替水平，人口老齡化已經(jīng)突出顯現(xiàn)，人口素質(zhì)亟待提高，《建議》在全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策、開展應(yīng)對人口老齡化行動、注重家庭發(fā)展和關(guān)注婦女、未成年人、殘疾人等人口群體等方面做出了戰(zhàn)略部署。

　　一、我國人口發(fā)展取得的成績和面臨的挑戰(zhàn)

　　自20世紀70年代開始在我國全面實施的計劃生育政策，有效緩解了人口對資源環(huán)境和社保就業(yè)的壓力，對經(jīng)濟社會發(fā)展作出了重要貢獻，有力促進了人民福祉的提高。在“十二五”時期，人口發(fā)展更加均衡，完善人口和計劃生育的工作順利展開，生育政策調(diào)整有序推進。特別是貫徹落實黨的十八屆三中全會精神，順利出臺了單獨兩孩政策，生育水平變化符合預期，實現(xiàn)了人口發(fā)展主要目標和任務(wù)。與此同時，我國人口發(fā)展仍然存在著不均衡的特點，集中表現(xiàn)為人口加速老齡化及其相關(guān)影響，為“十三五”時期及更長期的經(jīng)濟社會發(fā)展帶來嚴峻的挑戰(zhàn)。

　　隨著人口老齡化程度的不斷提高，“未富先老”的特征愈益顯現(xiàn)。我國60歲及以上人口達到2.1億人，占總?cè)丝诘谋戎貫?5.5%，預計在“十三五”期間年均凈增600萬人，此后老年人口的總數(shù)將進一步加大，增速進一步加快。作為一個處于中等收入階段的發(fā)展中國家，我國人口老齡化程度大大高于其他發(fā)展中國家的平均水平。在我國經(jīng)濟社會發(fā)展水平仍然較低，以及逐漸形成倒金字塔形家庭人口結(jié)構(gòu)的條件下，從物質(zhì)贍養(yǎng)、生活照料和精神慰藉等方面實際應(yīng)對養(yǎng)老挑戰(zhàn)，既是十分緊迫的任務(wù)，又是長期的目標。

　　人口老齡化的一個表現(xiàn)是勞動年齡人口的加速減少。自2011年15—59歲勞動年齡人口達到峰值后，該年齡組人口逐年減少，預計“十三五”時期每年減少規(guī)模在200萬人以上。相應(yīng)的，人口撫養(yǎng)比將持續(xù)上升，預計在整個“十三五”期間，0—14歲人口加65歲及以上人口與15—64歲人口的比率，將提高4個百分點。改革開放以來，我國實現(xiàn)的高速經(jīng)濟增長得益于勞動年齡人口增長、人口撫養(yǎng)比下降帶來的人口紅利，因此，人口年齡結(jié)構(gòu)朝不利方向的轉(zhuǎn)變則表明，“十三五”時期人口紅利將加快消失，表現(xiàn)在一系列不利于經(jīng)濟增長的因素上面，進一步降低我國經(jīng)濟的潛在增長率。

　　我國還存在人口素質(zhì)方面的不均衡問題。主要表現(xiàn)為人口素質(zhì)不高，將成為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和增長動力轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動的瓶頸因素。長期以來，我國人口整體人力資本水平的改善，主要依靠受教育程度更高的新成長勞動力的進入，隨著勞動年齡人口負增長以及新成長勞動力的負增長，人力資本改善的速度也會放慢。此外，提高人口健康水平、保障婦女和未成年人權(quán)益，以及支持殘疾人事業(yè)，有利于顯著提高平均預期壽命等人類發(fā)展指標，既標志著整個社會的文明程度，是堅持共享發(fā)展理念的題中應(yīng)有之義，也是提高社會發(fā)展水平的直接著力點。

　　二、全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策

　　《建議》提出全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策，是利用“十三五”這個重要窗口期，因應(yīng)人民群眾的期待和呼聲，進一步釋放生育勢能，從中華民族生存發(fā)展的高度實施人口發(fā)展戰(zhàn)略的重大決定和舉措。

　　從必要性看，實施這一政策調(diào)整的預期目標，是順應(yīng)群眾的現(xiàn)行生育意愿，促進總和生育率向1.8這個水平回歸，避免人口總量達到峰值后過快減少。從長期來看，這一政策的實施可減緩人口老齡化進程，在一代人之后可以增加勞動力供給，降低人口撫養(yǎng)比，提高經(jīng)濟潛在增長率。根據(jù)一些學者的估算，總和生育率每提高0.1，可以把達到老齡化高峰期時的老年人口比重降低1.5個百分點;如果總和生育率提高到接近1.8的水平，與總和生育率1.6的情形相比，可在2036—2040年期間把經(jīng)濟潛在增長率提高0.2個百分點。從可行性看，在前期生育政策調(diào)整的鋪墊下，這一新步伐既是積極的，也是穩(wěn)妥的。

　　20世紀70年代以來我國全面實施的計劃生育政策，推動了我國從高生育水平到低生育水平的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)了與資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的目標。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展階段和人口轉(zhuǎn)變階段的變化，在堅持計劃生育基本國策的前提下，計劃生育工作目標和實施方式也逐漸進行完善和調(diào)整。黨的十七屆五中全會通過的《關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》，提出“堅持計劃生育基本國策，逐步完善政策，促進人口長期均衡發(fā)展”的要求。黨的十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，做出了具體的部署，即啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策，這是按照促進人口長期均衡發(fā)展的要求，在逐步調(diào)整完善生育政策方面邁出的一個重要步伐，全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策可與其實現(xiàn)良好對接。

　　生育政策調(diào)整是一個以促進人口均衡發(fā)展為目標的系統(tǒng)工程，因此，要按照中央《建議》的要求，把生育政策調(diào)整與提高生殖健康、婦幼保健、托幼等公共服務(wù)水平結(jié)合起來。全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策，要從兩個方面著眼和著力，即一方面積極推進，努力使符合政策要求的群體能夠愿意生和方便生第二個孩子;另一方面，也要做好工作，防止生育堆積現(xiàn)象，避免失控。因此，要做好相關(guān)的公共服務(wù)和預期引導，如加大對產(chǎn)科病床、醫(yī)護人員、救助中心、產(chǎn)前篩查診斷以及托幼和義務(wù)教育等方面的投入，合理疏導生育時機，實現(xiàn)政策預期目標。

　　三、開展應(yīng)對人口老齡化行動

　　養(yǎng)老是一個含義較為豐富的概念，即不僅包括物質(zhì)和經(jīng)濟的贍養(yǎng)、日常生活的照料，還包括精神和心理的慰藉等內(nèi)容。因此，推進我國養(yǎng)老事業(yè)也是一個涉及全社會方方面面的系統(tǒng)工程�！督ㄗh》著重從物質(zhì)贍養(yǎng)、生活照料和精神慰藉三個方面著眼，把積極應(yīng)對人口老齡化作為一項行動計劃，做出了全面、協(xié)調(diào)、配套的部署。

　　弘揚敬老、養(yǎng)老、助老社會風尚。是否具有這樣的風尚和氛圍，反映了一個社會的文明程度與和諧水平。中華民族歷來具有敬老、養(yǎng)老和助老的優(yōu)秀傳統(tǒng)，在人口老齡化加速和深度化的今天，更應(yīng)該弘揚和鼓勵形成這樣的社會風氣，營造這樣的社會環(huán)境，從家庭、社區(qū)、社會各個層次和環(huán)節(jié)著力，構(gòu)建老年人友好型社會，并從鄉(xiāng)規(guī)民約、法律法規(guī)和制度體制等層面予以保障。

　　建設(shè)多層次養(yǎng)老服務(wù)體系。從我國家庭人口結(jié)構(gòu)和未富先老等國情看，養(yǎng)老服務(wù)需求是多層次、多樣化的，單純依靠家庭養(yǎng)老或機構(gòu)養(yǎng)老，目前都難以充分滿足現(xiàn)實中迫切的養(yǎng)老需要�！督ㄗh》闡述了的養(yǎng)老模式，即以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為補充的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系。居家養(yǎng)老與家庭養(yǎng)老的不同之處，就在于前者把發(fā)揮家庭養(yǎng)老的優(yōu)勢，與依托社區(qū)提供的服務(wù)相結(jié)合，形成一個互為補充、符合現(xiàn)階段國情的養(yǎng)老模式。同時，機構(gòu)養(yǎng)老作為一種必要的補充形式，一方面是指通過市場化或半市場化的商業(yè)行為，提供較為優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)，為部分家庭提供養(yǎng)老方式的更多選項;另一方面是指政府或政府與社會合作，提供具有公共品或半公共品性質(zhì)的基本養(yǎng)老服務(wù)，對困難家庭的養(yǎng)老需求予以托底保障。

　　以改革的精神探索形成養(yǎng)老模式。已經(jīng)經(jīng)歷人口老齡化的國家和我國各地，都探索嘗試了多種養(yǎng)老及其實施形式，取得許多有益的經(jīng)驗。在借鑒和總結(jié)國內(nèi)外探索經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，《建議》明確提出進一步改革和探索要求，可以從以下兩個方面加以概括。

　　首先，人口老齡化也意味著疾病流行類型的變化，隨著從低齡老年人為主到高齡老年人為主的老齡化深化，疾病、失能和半失能老年人的醫(yī)療、康復護理需要日益迫切，醫(yī)療衛(wèi)生越來越成為養(yǎng)老服務(wù)的主要組成部分。對此，《建議》提出推動醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合，探索建立長期護理保險制度，旨在統(tǒng)籌醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)資源，完善老齡化社會保障，促進健康老齡化。

　　其次，養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，同時具有公共品、半公共品和市場產(chǎn)品的特點，推動其發(fā)展需要全面發(fā)揮政府、社會和市場的作用�！督ㄗh》提出“全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場，通過購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式支持各類市場主體增加養(yǎng)老服務(wù)和產(chǎn)品供給”，既回應(yīng)了我國養(yǎng)老服務(wù)需求激增的現(xiàn)狀，又符合政府、社會、民間合作提供公共服務(wù)的現(xiàn)代理念。同時，養(yǎng)老服務(wù)和老年產(chǎn)業(yè)也是擴大消費內(nèi)需的重要源泉，可以成為保持經(jīng)濟持續(xù)增長、形成新的經(jīng)濟增長點和促進宏觀經(jīng)濟平衡的抓手�！督ㄗh》要求全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場，通過政府向社會或經(jīng)營者個人購買服務(wù)、實行股權(quán)合作等新模式、新業(yè)態(tài)、新方式，推動各類市場主體共同增強養(yǎng)老服務(wù)能力，增加養(yǎng)老產(chǎn)品的充分、有效和高質(zhì)量供給。

　　四、注重家庭發(fā)展，關(guān)注困難人口群體

　　家庭是人口再生產(chǎn)、經(jīng)濟社會活動、人力資本培養(yǎng)和敬老、養(yǎng)老、助老的基本單位，是經(jīng)濟社會發(fā)展的重要推動力量和社會和諧的基礎(chǔ)。因此，實現(xiàn)促進人口均衡發(fā)展的目標，必須建立在家庭發(fā)展的基礎(chǔ)上。只有使家庭這個基本單位更加和諧穩(wěn)定，能夠在民生的改善方面有獲得感，全面建成小康社會、人口均衡發(fā)展等戰(zhàn)略目標才是實實在在的，才有扎實的微觀基礎(chǔ)。

　　家庭人口結(jié)構(gòu)特征變化、人口流動性加強、人力資源由市場配置等新情況，既是社會發(fā)展的必然趨勢，也為困難家庭和家庭弱勢成員獲得經(jīng)濟和社會發(fā)展均等機會造成特殊的困難，對政府公共政策提出緊迫要求。這方面的問題包括：部分計劃生育家庭面臨勞動參與能力不足和家庭養(yǎng)老能力缺乏等困難;流動兒童和留守兒童在養(yǎng)育、照料和接受教育方面的欠缺;一些農(nóng)村婦女和老人面臨生活和生產(chǎn)困難;殘疾人享受均等的受教育和就業(yè)機會不足;等等。因此，在全社會范圍關(guān)注困難人口群體，必須與注重家庭發(fā)展緊密結(jié)合，要求政府和社會推動形成良好的社會氛圍和政策環(huán)境，加大支持力度，切實保障婦女、未成年人、老年人和殘疾人在接受教育、獲得就業(yè)機會、社區(qū)資源分配和享受基本公共服務(wù)等方面的權(quán)益。