養(yǎng)老保險制度改革(一)

養(yǎng)老金并軌真地來了

法治周末記者 趙晨熙

一份元旦前通過的改革方案，成就了2015新年伊始最熱的話題。

這就是千呼萬喚始出來的機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革方案。

12月23日，國務(wù)院副總理馬凱代表國務(wù)院向全國人大常委會作關(guān)于統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)工作情況的報告，表示，養(yǎng)老金雙軌制改革方案已經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會議和中央政治局常委會審議通過。

報告中提到，我國將推進機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，建立與城鎮(zhèn)職工統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度。改革的基本思路，是“一個統(tǒng)一”“五個同步”。

一個統(tǒng)一，即“黨政機關(guān)、事業(yè)單位建立與企業(yè)相同的基本養(yǎng)老保險制度，實行單位和個人繳費，改革退休費計發(fā)辦法，從制度和機制上化解‘雙軌制’矛盾”。

五個同步，即“機關(guān)與事業(yè)單位同步改革，職業(yè)年金與基本養(yǎng)老保險制度同步建立，養(yǎng)老保險制度改革與完善工資制度同步推進，待遇調(diào)整機制與計發(fā)辦法同步改革，改革在全國范圍同步實施”。

“并軌是一次重要突破�！敝袊�政法大學法和經(jīng)濟學研究中心教授胡繼曄向法治周末記者解釋稱，在此之前，職工基本養(yǎng)老保險是企業(yè)單位的“繳費型”統(tǒng)籌制度，由單位和職工本人按一定標準繳納;機關(guān)事業(yè)單位的退休制度，則由財政統(tǒng)一支付養(yǎng)老金。

這種“雙軌運行”制度自實施以來一直成為引發(fā)社會矛盾和不公平心理的導火索。不過，胡繼曄也表示，目前確定的僅是思路框架，具體改革方案尚未公布，正式改革前仍需進行科學細致的調(diào)研，未來也要有詳細的實施意見和配套措施出臺，以保障養(yǎng)老金并軌制切實有效的實施。

“并軌”意義重大

“并軌制發(fā)展是大勢所趨�！焙�繼曄介紹，養(yǎng)老金“雙軌制”始于20世紀90年代，雖然曾一度在推進國企改革等進程中發(fā)揮了作用，但如今已到了必須改革之時。

這種改革的必要性，普通企業(yè)員工表示理解和認可，不過，在機關(guān)事業(yè)單位一些職員中恐怕還未形成高度的一致共識。

法治周末記者隨機采訪了10位企業(yè)上班族，他們均表示對雙軌制推行的極力支持，稱這是實現(xiàn)社會公平的一個必要舉措。

然而，一些機關(guān)事業(yè)單位的職員表示，一時間尚難以接受要改革這個事實。

北京市產(chǎn)品質(zhì)量檢驗監(jiān)督所一家下屬事業(yè)單位員工鄧悅對法治周末記者坦誠，她對養(yǎng)老金并軌改革還有些不適應(yīng)，她原本看重事業(yè)單位，就是因為退休后可以享受由國家財政統(tǒng)一支付養(yǎng)老金。

鄧悅說：“與許多普通企業(yè)員工相比，我們的工資基數(shù)本就不高，僅有的優(yōu)勢就是工作穩(wěn)定和不用交養(yǎng)老保險，如果實行并軌制，我們到手的工資又要降了�！�

在國家稅務(wù)部門工作的北京公務(wù)員張文瀚也對法治周末記者透露，實行并軌制之后，機關(guān)原有的養(yǎng)老“優(yōu)勢”蕩然無存，一些原本打算考取公務(wù)員的人也開始慎重考慮。

對于養(yǎng)老金并軌遭遇不同群體“冰火兩重天”的對待，北京大學社會學系教授夏學鑾并不意外。

夏學鑾曾做過調(diào)研，民眾對機關(guān)公職人員及公務(wù)員存在不滿，很大原因就在于養(yǎng)老金雙軌制，“一方面是這些公職人員在職時不用繳納養(yǎng)老保險;此外代表勞動者退休時的養(yǎng)老金領(lǐng)取水平與退休前工資收入水平之間比率的養(yǎng)老金替代率，機關(guān)公職人員也較普通企業(yè)職工相對高一些”。

“雙軌制造成了社會上對公職人員不滿的呼聲，也不利于社會的和諧穩(wěn)定�！毕膶W鑾強調(diào)，實現(xiàn)養(yǎng)老金并軌制不僅響應(yīng)了公眾對雙軌制不公平的關(guān)切，更是實現(xiàn)社會公平的必要舉措。

胡繼曄對此表示認同，他向法治周末記者強調(diào)，并軌制提上日程意味著2013年十八屆三中全會提出的“建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度”的總方針進入到了落實“公平”的新階段。

胡繼曄說，養(yǎng)老金雙軌制已到了必須改革之時。而且從法律角度看，不論是公務(wù)員法、社會保險法還是事業(yè)單位人事管理條例中對“事業(yè)單位及其工作人員依法參加社會保險”等規(guī)定，都表明機關(guān)事業(yè)單位保險制度和社會保險制度保障的人群雖然不同，但保障內(nèi)容實質(zhì)上是一樣的，并軌制改革是具備法律基礎(chǔ)的。

“其實，即使與國外發(fā)達國家相比，中國在社保改革上的進步也很明顯。”胡繼曄舉例稱，美國1935年就通過了社會保障法案，但到1983年才將公務(wù)人員納入;而我國的社保改革此次就將公務(wù)員納入，消除了事業(yè)單位人事管理條例頒布后很多人認為公務(wù)員將不進入社保體系的疑慮，是此次改革的亮點，在我國養(yǎng)老保險制度改革中具有里程碑意義。

除了并軌制發(fā)展意義重大外，夏學鑾預測，并軌方案的出臺可能會助推人才流動和社會活力的新一輪激發(fā)。

他解釋稱，一方面事業(yè)單位編制的優(yōu)勢減少，吸引力會相應(yīng)降低;此外并軌制的發(fā)展也會打消以前一些在體制內(nèi)工作，想轉(zhuǎn)行卻因害怕離開機關(guān)事業(yè)單位而老無所依的員工們的顧慮，使得一些人逐漸選擇從機關(guān)事業(yè)單位流向企業(yè)。

具體改革措施仍需討論

目前養(yǎng)老金并軌僅確定了思路框架，具體改革方案尚未公布。夏學鑾認為，改革應(yīng)穩(wěn)妥推進，因為這會涉及到相當一批人群的切身利益，尤其是受到并軌制直接影響較大的機關(guān)事業(yè)單位人員。

胡繼曄也指出，機關(guān)事業(yè)單位職工包括公務(wù)員、醫(yī)生、教師、科研人員等群體，可以說是社會發(fā)展的中堅力量，應(yīng)該讓他們正確理解并軌制發(fā)展的意義，消除負面情緒，并積極配合并軌制的發(fā)展。

對于機關(guān)事業(yè)單位人員擔心的因繳納養(yǎng)老保險而工資降低的問題，胡繼曄表示養(yǎng)老保險制度改革中提到的“五個同步”其中就包括養(yǎng)老保險制度改革與完善工資制度同步推進。

“此舉將與員工工資改革相掛鉤，也是實現(xiàn)改革成功的重要保證�！焙�繼曄認為，并軌制改革將實行單位和個人繳費，因此我國機關(guān)事業(yè)單位職工改革的重點應(yīng)當放在彌補改革后工資待遇降低的部分。

“為確保改革后機關(guān)事業(yè)單位職工個人收入不會出現(xiàn)大幅下降，對工資的調(diào)整應(yīng)考慮能覆蓋個人繳費部分，以減輕改革阻力。”

此外，胡繼曄強調(diào)，職業(yè)年金制度的建立也是并軌制改革中的重要一環(huán)，在改革的“五個同步”中，職業(yè)年金與基本養(yǎng)老保險制度同步建立也是其中之一。

胡繼曄介紹，職業(yè)年金是指機關(guān)事業(yè)單位人員的補充養(yǎng)老保險，目前我國還未完全建立起這種制度。

他認為，職業(yè)年金的建立發(fā)展模式應(yīng)由事業(yè)單位和職工共同繳費，國家提供稅收優(yōu)惠，各級財政給予相應(yīng)的補助，在管理上實行個人賬戶管理，同時在基金的運作上實行市場化運作。

除了要考慮到并軌制對機關(guān)事業(yè)單位人員可能帶來的負面影響外，夏學鑾強調(diào)養(yǎng)老金并軌最重要的還是解決養(yǎng)老公平問題，“就高不就低”應(yīng)是改革原則。

“與其降低機關(guān)事業(yè)單位人員的養(yǎng)老金待遇，不如提高普通企業(yè)單位養(yǎng)老金待遇。全面提高全民養(yǎng)老金水平的關(guān)鍵，則在于企業(yè)年金制度與職業(yè)年金制度的同步發(fā)展�！毕膶W鑾表示。

“企業(yè)年金作為企業(yè)職工的補充養(yǎng)老保險制度，因是自愿參保，目前全國參保率還不足10%�！毕膶W鑾坦言，如果只發(fā)展職業(yè)年金而不發(fā)展企業(yè)年金，機關(guān)事業(yè)單位職工和企業(yè)職工的養(yǎng)老金水平仍會有不小差距。

對此他建議，養(yǎng)老金改革應(yīng)將企業(yè)年金與職業(yè)年金一樣作為“硬性標配”制度，通過國家給予一定稅收優(yōu)惠政策形成以養(yǎng)老保險為基礎(chǔ)，結(jié)合職業(yè)年金、企業(yè)年金機制共同組成多支柱養(yǎng)老保障系統(tǒng)。

不過夏學鑾也強調(diào)，“并軌”更多是指制度設(shè)計的統(tǒng)一，而不是說所有人的養(yǎng)老金完全一樣。

他表示，新的養(yǎng)老保障制度的基本模式是逐步實現(xiàn)一套制度，將所有人員納入這套體制內(nèi)，而在制度框架內(nèi)因不同工種、不同工作年限等分別對應(yīng)不同等級，“基礎(chǔ)養(yǎng)老金應(yīng)是一樣的，而企業(yè)職業(yè)年金有所差別，這樣就能達到公平和工作貢獻的對應(yīng)”。

“養(yǎng)老金并軌涉及多方內(nèi)容，正式改革前仍有很多問題需進行細致的討論研究�！焙�繼曄舉例稱，改革適用“新人新辦法、老人老辦法”的原則，而對于那些在改革前就在機關(guān)事業(yè)單位工作，還未退休的“中人”來說則比較麻煩。

胡繼曄表示，如果沿用企業(yè)養(yǎng)老改革時的視同繳費政策，對財政資金的壓力會小很多，但今后恐將面臨養(yǎng)老金個人賬戶虧空的問題;而由財政一次性將個人賬戶做實，又將產(chǎn)生巨大的財政壓力，因此改革方案仍需細致的討論。

此外，目前職工基本養(yǎng)老保險基金保值增值機制不健全，結(jié)余基金大多存銀行、買國債，投資渠道單一，收益率較低也是影響未來養(yǎng)老金改革持續(xù)性的重要問題。

胡繼曄提出，養(yǎng)老金要想實現(xiàn)保值增值，可以在確�；�金安全的前提下擴大投資渠道，增加委托運營資金，實施多元化投資策略。

“養(yǎng)老金并軌制改革涉及民眾的切身利益，更需要改革方案正式出臺前的細致研究和全面考量。”夏學鑾說。

養(yǎng)老保險制度改革(二)

養(yǎng)老金雙軌制之變

“養(yǎng)老金并軌制改革涉及民眾的切身利益，更需要改革方案正式出臺前的細致研究和全面考量”

法治周末記者 高原

繼2008年之后，養(yǎng)老金雙軌制改革的“靴子”在7年后終于要落地了。

12月23日，有消息稱，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革方案已經(jīng)擬定，并在決策層面獲得通過。這意味著，已經(jīng)試點多年的養(yǎng)老金并軌改革將有全面實質(zhì)性的進展。

同時，國務(wù)院副總理馬凱也在當日的全國人大常委會會議上表示，此次改革將從制度和機制上化解“雙軌制”矛盾。

那么，養(yǎng)老金“雙軌制”是如何形成的?伴隨著社會制度的發(fā)展變化，養(yǎng)老金的雙軌制又經(jīng)歷哪些變遷，產(chǎn)生了什么樣的影響?

雙軌制形成

人力資源和社會保障部副部長胡曉義在接受媒體采訪時介紹，我國城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老保險制度改革是逐步推開的，伴隨著我國從計劃經(jīng)濟走向的進程。

計劃經(jīng)濟時期，我國企業(yè)基本上都是國有性質(zhì)，企業(yè)職工是“單位人”，在職時的工資、退休后的養(yǎng)老，完全由單位負責。

上世紀80年代中期開始的國有企業(yè)改革沖擊了傳統(tǒng)的勞動保險制度。

為平衡不同企業(yè)的退休費用負擔，廣東等地開始試行退休費用社會統(tǒng)籌。

隨著企業(yè)用工制度和工資福利制度改革的深入推進，1991年，國務(wù)院頒布了《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，規(guī)定社會養(yǎng)老保險費用由國家、企業(yè)和個人三方共同負擔，實行社會統(tǒng)籌。

統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險制度在企業(yè)大規(guī)模覆蓋是從上世紀90年代中后期開始的。

當時，我國國有企業(yè)普遍出現(xiàn)經(jīng)營困難，許多企業(yè)發(fā)不出退休金。有的企業(yè)用賣不掉的產(chǎn)品抵退休金，有的干脆不給辦退休。

在此背景下，城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度加快擴面，并提出了“確保養(yǎng)老金按時足額發(fā)放”的任務(wù)目標，解決職工“領(lǐng)不到養(yǎng)老金”這個最突出的矛盾。

企業(yè)職工養(yǎng)老從“單位保障”邁向了“社會保障”。

在這個階段，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度也進行了研究探索，但改革進程相對滯后，仍實行單位退休養(yǎng)老制度。

改革的不同步，兩種制度在籌資方式、待遇計發(fā)調(diào)整和管理方式上均不同，形成了所謂的養(yǎng)老“雙軌制”。

問題凸顯

我國現(xiàn)行的退休金雙軌制，有兩套并行的養(yǎng)老金體系，一套是政府部門、事業(yè)單位的退休制度，由財政統(tǒng)一支付養(yǎng)老金;另一套是社會企業(yè)單位的“繳費型”統(tǒng)籌制度，由單位和職工本人按一定標準繳納。

對這樣的雙軌制，媒體歸納出三個不同：

一是統(tǒng)籌的辦法不同，企業(yè)人員是單位和職工本人按一定標準繳納，機關(guān)事業(yè)單位的則由國家財政統(tǒng)一籌資;

二是支付的渠道不同，企業(yè)人員由自籌賬戶上支付，而機關(guān)事業(yè)單位則由國家財政統(tǒng)一支付;

三是享受的標準不同，機關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老金標準遠高于企業(yè)退休人員，差距大概是3倍至5倍。

上世紀90年代國有企業(yè)制度改革過程中，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險率先納入社保體系，而機關(guān)事業(yè)單位人員的養(yǎng)老金仍由國家財政和單位按退休前工資70%至90%的高比例支付。

中國勞動統(tǒng)計年鑒的數(shù)據(jù)顯示，1993年以前，機關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)的人均離退休費基本在同一個水平線，年均不到5000元。此后兩者的差距越來越大。2007年之后，差距有所持平，但一直維持在1.5∶1的水平。

這種差距的存在，導致矛盾日益突出。

國務(wù)院副總理馬凱在代表國務(wù)院向全國人大常委會作報告時表示，雖然我國社會保障體系基本形成，但公平性不足。其中，由于機關(guān)事業(yè)單位仍實行單位退休養(yǎng)老制度，與企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度雙軌運行，待遇差距矛盾突出，社會反響強烈。

國家行政學院竹立家教授在接受法治周末記者采訪時也表示：“養(yǎng)老金雙軌制使機關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)退休人員之間形成一道鴻溝，這道鴻溝引發(fā)的不公平感，隨著養(yǎng)老金缺口的加劇而更為明顯;因此，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金并軌是大勢所趨�！�

改革一度受阻

其實，早在1996年，時任全國政協(xié)委員、中國經(jīng)濟體制改革研究會會長宋曉梧就率先提出要統(tǒng)籌企業(yè)和機關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老金制度。

1997年，國務(wù)院公布《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》后，要求統(tǒng)一企業(yè)和事業(yè)單位的養(yǎng)老制度。

此后，“十五”計劃綱要明確提出“適時改革并完善機關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險制度”，十六屆三中全會進一步提出了“積極探索機關(guān)和事業(yè)單位社會保障制度改革”，十七大報告再次要求“促進機關(guān)和企事業(yè)單位的養(yǎng)老保險制度改革”。

在近幾年的全國兩會上，關(guān)于取消養(yǎng)老金雙軌制的提案每年都是公眾關(guān)注的焦點。

改革的曙光出現(xiàn)在2008年。當年，國務(wù)院出臺《事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革方案》，確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶五省(市)進行試點。

當時確定的改革方式包括：養(yǎng)老保險費用由單位和個人共同負擔，退休待遇與繳費相聯(lián)系，基金逐步實行省級統(tǒng)籌，建立職業(yè)年金制度，實行社會化管理服務(wù)等。

但5年過去之后，除廣東省進行了部分改革之外，其他省市的試點基本沒有實質(zhì)動作。

在業(yè)內(nèi)專家看來，試點改革遇到前所未有的阻力而至今進展緩慢。

對于進展緩慢的原因，上海財經(jīng)大學公共經(jīng)濟與管理學院副教授鄭春榮在接受法治周末采訪時曾表示，試點改革的阻力太大：職業(yè)年金個人不愿意出，出了就是待遇減少;單位不愿意出，沒有撥款，沒有動力出錢。

“此外，整體責任不明，2008年國發(fā)10號文的法律效力也不太清楚，就沒有人愿意先拿自己開刀�！编嵈簶s說。

中國社會科學院世界社保研究中心主任鄭秉文曾撰文指出，遇到的阻力問題之一在于公平問題。與公務(wù)員相比，事業(yè)單位養(yǎng)老金要稍低一些，但改革試點卻明顯沒有將公務(wù)員包括進來，并且公務(wù)員改革沒有預期，這使事業(yè)單位感到不公平，積極性不高。“試點改革進行不下去就是因為沒有把機關(guān)加進來�！�

此外，在鄭秉文看來，試點改革未能成功的另外一個原因在于事業(yè)單位預期改革后養(yǎng)老金水平下降帶來的阻力。

2013年8月，胡曉義在接受媒體采訪時表示，制度的最終統(tǒng)一，也就是“并軌”，這個大方向是明確的。實際的推進，要考慮兩方面情況：一方面，機關(guān)事業(yè)單位現(xiàn)行退休養(yǎng)老制度已實行60多年，從以往的經(jīng)驗看，對這類“老制度”進行徹底改革，必須是循序漸進的，才能實現(xiàn)制度的平穩(wěn)過渡，減少社會震蕩。另一方面城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度本身也需要繼續(xù)改革完善。

“所謂‘并軌’并不是簡單地把機關(guān)事業(yè)單位退休制度‘并入’企業(yè)養(yǎng)老保險制度，而是朝著一個共同的方向改革和推進，最終取消‘雙軌制’。”胡曉義同時透露，人社部正在抓緊研究養(yǎng)老保險頂層設(shè)計方案。

一年之后，收官之時，傳來了養(yǎng)老金雙軌制終于要并軌的好消息。

雖然具體方案尚未公布，不過，可以預期的是，備受詬病的養(yǎng)老金雙軌制即將成為歷史。

養(yǎng)老保險制度改革(三)

養(yǎng)老基金投資管理是個難題

法治周末記者 陳霄

在的最后一周，國務(wù)院常務(wù)會議和中央政治局常委會審議通過了養(yǎng)老金雙軌制改革方案。幾乎與此同時，中國社會科學院世界社保研究中心發(fā)布了《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2014》，報告的主題為“向名義賬戶轉(zhuǎn)型”。

中國社科院世界社保研究中心主任、美國研究所所長鄭秉文在接受法治周末記者采訪時透露，人力資源和社會保障部等部門在2013年就聯(lián)合啟動了養(yǎng)老保險頂層設(shè)計的平行研究，包括世界社保研究中心在內(nèi)的4支國內(nèi)研究團隊應(yīng)邀參加并提交了研究成果，“幾乎都主張盡快改革投資體制，并實施‘名義賬戶’，這兩點共識后來在十八屆三中全會決定中都得以明確”。

收益不明顯 風險點多

鄭秉文曾做過一個估算，分別以通脹率(CPI)、全國社會保障基金投資收益、企業(yè)年金基金投資收益率、社會平均工資增長率四項為參照，基本養(yǎng)老保險基金在過去20年來遭遇了天量的福利損失，分別為近千億元、5500億元、3277億元和1.3萬億元。

“由于投資體制始終缺位，規(guī)模龐大的社會保險基金只能‘躺’在銀行里睡大覺，跑不贏通貨膨脹，多年來處于貶值風險之中。”鄭秉文表示。

據(jù)全國社會保障基金理事會副理事長王忠民介紹，目前，超過3萬億元的基本養(yǎng)老保險基金中有三分之一是活期存款，其余的都是中短期的定期存款，基金收益不明顯。

王忠民認為，基本養(yǎng)老保險基金的保值增值，是關(guān)系制度財務(wù)可持續(xù)及養(yǎng)老保險制度平衡渡過退休洪峰的關(guān)鍵因素，關(guān)乎億萬民眾的“老有所養(yǎng)”，因此對基本養(yǎng)老保險基金進行科學合理的投資運營是必要的。

這已是業(yè)界學界的共識。“這么巨大的財富，應(yīng)該想辦法保值增值。而且，我們的養(yǎng)老保險制度是強制執(zhí)行的，就更應(yīng)設(shè)法讓它有更好的投資回報，因此必須改革投資體制，不改福利損失太大。”鄭秉文表示。

除此之外，許多學者也建議借此次養(yǎng)老金改革頂層設(shè)計之機，進一步改革養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次低下的問題。

受訪學者認為，統(tǒng)籌層次低下是目前養(yǎng)老保險制度的一個重要缺陷，是目前基本養(yǎng)老保險基金存在諸多問題的最重要根源。

中國社會科學院世界社保研究中心副秘書長齊傳鈞指出，目前除了京滬少數(shù)省份外，絕大多數(shù)地方的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金仍然分散在市縣一級，全國統(tǒng)籌單位多達2000余個，呈現(xiàn)出嚴重的碎片化狀態(tài)。因此，中國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金風險點較多，出現(xiàn)違紀違規(guī)和業(yè)務(wù)管理不規(guī)范等問題在所難免。

據(jù)2012年審計署公布的社保資金審計報告，存在的違紀違規(guī)問題包括擴大范圍支出或違規(guī)運營企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金、審核不嚴甚至騙取養(yǎng)老金、基本養(yǎng)老保險基金未納入財政專戶管理，等等。

按照審計署公布的消息，將全面審計基本養(yǎng)老保險基金，將摸清基金籌集、管理、使用和保值增值等情況。

改革的方向和努力

王忠民介紹，從1997年建立全國統(tǒng)一的“統(tǒng)賬結(jié)合”基本養(yǎng)老保險制度以來，養(yǎng)老保險基金投資運營的政策發(fā)展經(jīng)歷了三個階段，在2006年之前，嚴格禁止地方政府進行除購買國債和銀行存款之外的投資;2007年開始，允許做實個人賬戶的中央財政補助資金委托全國社�；�金理事會投資運營;2010年，社會保險法公布實施后，國家重要文件中不斷出現(xiàn)擴大基本養(yǎng)老保險基金投資渠道以實現(xiàn)增值保值的規(guī)定。

“從這些發(fā)展脈絡(luò)不難看出，中央政府在不斷嘗試放松基本養(yǎng)老保險基金投資運營的限制�！蓖踔颐癖硎�。

齊傳鈞對法治周末記者總結(jié)說，政府20多年來雖數(shù)次頒布各類法規(guī)文件，對城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金的管理體制作出明確規(guī)定，但基金的投資范圍和投資品種幾乎沒有明顯變化，基本上都是銀行存款或購買國債。

最引人注目的突破2012年出現(xiàn)在廣東。經(jīng)國務(wù)院批準，廣東省政府委托全國社�；�金理事會投資運營1000億元廣東省城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險。這筆投資當年的年化收益率就達到了6.72%。

實際上，早在2006年，部分省市已開始將做實個人賬戶的中央財政補助部分委托給全國社�；�金理事會運營。

年末，有媒體預測，由全國社�；�金理事會投資運營的全國社會保障基金所持十大股票平均漲幅超過30%，當年成為近5年來的最大豐收年。

“(廣東的做法)預示著中國基本養(yǎng)老保險基金的投資政策和管理體制在未來幾年將有所突破。”齊傳鈞說。

不過，雖然上下均對投資運營基本養(yǎng)老保險基金達成共識，但投資方案的選擇目前仍然存有爭議。

中國社會科學院世界社保研究中心執(zhí)行研究員高慶波介紹說，目前主要討論的有四種方案，包括：由唯一的國家法人機構(gòu)作為全國賬戶基金投資運營主體;統(tǒng)一由多家機構(gòu)受托管理;多主體單一機構(gòu)管理;多主體多基金投資機構(gòu)管理。

“在上述四種方案中，建立唯一的委托主體方案更為人社部、財政部及全國社�；�金理事會所青睞，地方政府則傾向于多主體方案，少數(shù)擁有大多數(shù)養(yǎng)老基金結(jié)余的省份更是極力抵制統(tǒng)一主體的方案�！备邞c波說，這也是當前中國基本養(yǎng)老保險制度投資政策制定久拖不決的主要原因。

期待法律先行

廣東的做法雖廣受贊譽，王忠民認為，既是創(chuàng)新又是無奈。按照現(xiàn)行規(guī)定，沒有國務(wù)院許可，不得對社會保險基金進行除購買國債和銀行存款之外的投資運營。因此，“如何突破法律限制和保值增值的雙重壓力，這是亟待解決的現(xiàn)實問題”。

中國社會科學院世界社保研究中心秘書長房連泉指出，目前，國家關(guān)于地方基本養(yǎng)老保險基金的委托投資運營政策尚不明確，還未出臺相應(yīng)的法律法規(guī)，一些地方的做法也大都是以國務(wù)院和地方政府的特批形式出現(xiàn)，不具有推廣性。

“考慮到基本養(yǎng)老保險基金規(guī)模的快速擴大和地方社�；�金實現(xiàn)保值增值的巨大壓力，盡快出臺基本養(yǎng)老保險基金委托投資管理的政策法規(guī)已勢在必行�！狈窟B泉表示。

高慶波也指出了同樣的問題：基本養(yǎng)老金制度運行數(shù)年，但直到今天，并沒有形成一部養(yǎng)老保險基金投資、監(jiān)管的專門法律�！傲⒎▽哟纹�低、操作性不強是當前困擾著基本養(yǎng)老保險基金投資的最為重大的問題之一�！�

目前的相關(guān)規(guī)定散見于人社部、財政部、審計署等部門規(guī)章中，國家層面上的法律只存在于社會保險法、勞動法、證券法等法律中，對于基本養(yǎng)老保險基金的投資管理，這些法律通常只有原則性的規(guī)定。

11月，國務(wù)院法制辦就《全國社會保障基金條例》向社會公開征求意見，比起之前的“暫行條例”，立法提升了一個高度，這是國務(wù)院對已運行了14年之久的全國社會保障基金作出的全方面規(guī)范。

鄭秉文認為，近年來國家重要文件中“推進社保基金投資運營和拓寬投資渠道”等提法雖已司空見慣，但在理論上，中央建立專業(yè)機構(gòu)進行集中投資與現(xiàn)行政策的沖突問題仍未解決。

因此，他建議，投資體制改革，應(yīng)立法先行，國務(wù)院制定《中國基本養(yǎng)老保險基金投資管理條例》應(yīng)盡早提到案頭。

房連泉提出，基本養(yǎng)老保險基金投資管理條例的制定可參考全國社保基金管理辦法和企業(yè)年金管理辦法，核心內(nèi)容是三個“統(tǒng)一”，即統(tǒng)一基金的治理機構(gòu)、統(tǒng)一基金的投資政策和統(tǒng)一基金投資的評估標準。

早在2012年時，人社部即表示按照國務(wù)院指示，正會同有關(guān)部門繼續(xù)對養(yǎng)老保險基金的投資運營模式、管理機制、政策措施進行深入研究，抓緊制定基本養(yǎng)老基金投資運營管理辦法。

不過，截至目前，尚未有該辦法出臺的相關(guān)消息。