戶(hù)籍制度的60年流變

　　1953年

　　政務(wù)院《關(guān)于勸阻農(nóng)民盲目流入城市的指示》開(kāi)始限制農(nóng)民進(jìn)城

　　1954年

　　憲法公民有遷徙和居住的自由

　　1958年

　　《戶(hù)籍管理?xiàng)l例》建立城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)初步形成

　　1964年

　　公安部《關(guān)于處理戶(hù)口遷移的規(guī)定》城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)確定

　　1984年

　　國(guó)務(wù)院《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶(hù)問(wèn)題的通知》農(nóng)民可有條件落戶(hù)縣以下集鎮(zhèn)

　　1985年

　　暫住證、寄住證制度允許流動(dòng)人口暫住城市

　　1997年

　　公安部《關(guān)于小城鎮(zhèn)戶(hù)籍管理制度改革的試點(diǎn)方案》小城鎮(zhèn)戶(hù)口有條件向農(nóng)民開(kāi)放

　　2003年

　　收容制度廢除國(guó)家清理對(duì)外來(lái)人口的限制

　　2005年

　　公安部《探索城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶(hù)口登記制度》進(jìn)一步放寬大中城市戶(hù)口遷移限制

　　政府工作報(bào)告加快戶(hù)籍制度、社會(huì)管理改革為遷徙自由創(chuàng)造制度環(huán)境

　　國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革的意見(jiàn)》城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍制在形式上即將結(jié)束

　　戶(hù)籍制度，這個(gè)在農(nóng)耕社會(huì)為了繳稅而設(shè)置的管理制度，在商業(yè)社會(huì)里，因人才、物資和資本的大量流動(dòng)，顯得格外扎眼。人們想不明白，城鄉(xiāng)之間一樣的勞作，一紙戶(hù)籍為何綁縛著那么多的公共服務(wù)?13年前，在博士論文中提出戶(hù)籍改革“路線(xiàn)圖”：可在一些小城鎮(zhèn)實(shí)行不再有城鄉(xiāng)限制的新的戶(hù)籍管理。今年7月24日，總理李克強(qiáng)視察農(nóng)村時(shí)不斷向農(nóng)民問(wèn)起“你愿意進(jìn)城嗎?”之后的7月30日，國(guó)務(wù)院宣布將取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶(hù)口，統(tǒng)稱(chēng)居民。

　　這是自1958年戶(hù)口登記條例確立城市和農(nóng)村二元戶(hù)籍制度50多年后，在國(guó)家層面明確取消二元制。從今往后，至少?gòu)纳矸萆�，中�?guó)再無(wú)“農(nóng)”和“非農(nóng)”的區(qū)別。

被城鎮(zhèn)化撼動(dòng)的戶(hù)籍壁壘

　　《意見(jiàn)》旨在打破長(zhǎng)期以來(lái)設(shè)置在城鄉(xiāng)居民之間和地區(qū)之間的壁壘，按照改革的目標(biāo)，通過(guò)進(jìn)一步調(diào)整戶(hù)口遷移政策，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶(hù)口登記制度，全面實(shí)施居住證制度。改革當(dāng)前的戶(hù)籍制度，是去年11月在黨的十八屆三中全會(huì)上，提出的主要改革綱領(lǐng)之一，今年發(fā)布的城鎮(zhèn)化規(guī)劃也再次強(qiáng)調(diào)了這一點(diǎn)。

　　“我覺(jué)得這次有更多實(shí)質(zhì)性變化的希望。”專(zhuān)門(mén)從事戶(hù)籍制度改革研究的中國(guó)人民大學(xué)教授陸益龍說(shuō)，這次是有協(xié)調(diào)的、自上而下的改革，不同于以往的改革，過(guò)去地方政府有更多的空間制定自己的規(guī)則。戶(hù)籍制度已經(jīng)發(fā)生了一些變化，現(xiàn)在我們需要一個(gè)更系統(tǒng)的辦法。

　　目前，盡管無(wú)論是改革層還是民間，都希望通過(guò)戶(hù)籍改革能夠?qū)⒊擎?zhèn)化、將社會(huì)服務(wù)均等化繼續(xù)向前推進(jìn)，但實(shí)際上，這些年城鎮(zhèn)化的發(fā)展進(jìn)程和市場(chǎng)的力量，已經(jīng)讓中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生著變化。戶(hù)籍制度的壁壘，因阻擋城鎮(zhèn)化進(jìn)程，也正在被城鎮(zhèn)化所撼動(dòng)。

　　有研究表明，戶(hù)口本上共有67項(xiàng)城鄉(xiāng)居民“不平等待遇”，城鄉(xiāng)待遇的巨大差異，致使入城農(nóng)民工在城市化進(jìn)程中形成了新的城市貧民階層。

　　許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家表示，戶(hù)口障礙讓農(nóng)民工不敢消費(fèi)，他們害怕花掉自己的積蓄。事實(shí)上，有些城市如成都，已經(jīng)有所改變，包括正式消除了當(dāng)?shù)鼐用竦某青l(xiāng)戶(hù)口區(qū)別。但專(zhuān)家表示，這些變化的意義不大，除非上學(xué)、就醫(yī)、計(jì)劃生育等公共服務(wù)、住房等政策也發(fā)生相應(yīng)改變，以克服持久的不平等。甚至，戶(hù)籍制度改革與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、公共衛(wèi)生服務(wù)、考試招生制度、住房保障制度、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)、財(cái)力保障等方面的改革緊密關(guān)聯(lián)。每一項(xiàng)改革的進(jìn)程都會(huì)對(duì)其他改革產(chǎn)生巨大影響，因此需要多領(lǐng)域多層次的改革配套進(jìn)行、協(xié)同推進(jìn)。

被批準(zhǔn)的遷徙自由

　　這一從商王朝就開(kāi)始實(shí)施的人口登記制度，在1958年，基于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的二元政策目標(biāo)，以法律的方式被嚴(yán)格確立，人們的自由遷徙被限制。1954年憲法規(guī)定了人們遷徙自由的權(quán)利，后來(lái)的戶(hù)口條例是否違反了憲法確立的遷徙自由原則，時(shí)有爭(zhēng)議。

　　十一屆三中全會(huì)迎來(lái)了改革開(kāi)放時(shí)期，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的繁榮讓過(guò)去嚴(yán)格管控人口的戶(hù)籍制度有所放松。

　　中央所做的第一步嘗試，是在1984年。當(dāng)年10月13日，國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶(hù)問(wèn)題的通知》，但通知里要求農(nóng)民只能進(jìn)入縣級(jí)以下的集鎮(zhèn)謀生。

　　隨著改革開(kāi)放的深入，上世紀(jì)80年代后期，大批農(nóng)民開(kāi)始進(jìn)入北上廣等地打工，隨著他們開(kāi)始在城市扎根，結(jié)婚、生子，教育問(wèn)題、醫(yī)療問(wèn)題、勞動(dòng)權(quán)益問(wèn)題逐漸突出。2003年，隨著孫志剛事件的發(fā)生，以及收容遣送制度的廢除，國(guó)家開(kāi)始集中清理城市中對(duì)外來(lái)人員的各種限制，外來(lái)人口開(kāi)始大量進(jìn)入城市。

　　2005年10月25日，公安部副部長(zhǎng)劉金國(guó)稱(chēng)，公安部正在抓緊研究進(jìn)一步深化戶(hù)籍制度改革的意見(jiàn)，探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶(hù)口登記管理制度，并將逐步放寬大中城市戶(hù)口遷移限制。此后，時(shí)任總理溫家寶，在最后一次向全國(guó)人大報(bào)告政府工作時(shí)，依舊在呼吁，加快推進(jìn)制度改革，為人們自由遷徙、安居樂(lè)業(yè)創(chuàng)造公平的制度環(huán)境。這是“遷徙自由”從1975年憲法中取消后，在正式的中央文件中，首次出現(xiàn)。

　　幾十年呼吁的戶(hù)籍制度改革，終于在今年破冰。公安部副部長(zhǎng)黃明在國(guó)新辦舉行的發(fā)布會(huì)上評(píng)價(jià)，“這次戶(hù)籍制度改革決心之大、力度之大、涉及面之廣、措施之實(shí)是以往所沒(méi)有的。”

爭(zhēng)議的大城市積分落戶(hù)

　　然而，隨后公安部副部長(zhǎng)黃明補(bǔ)充說(shuō)道，“具體政策要根據(jù)每個(gè)城市的情況來(lái)決定”。按照《意見(jiàn)》的設(shè)計(jì)，在城區(qū)人口低于100萬(wàn)的小城市，只要有穩(wěn)定的工作和住房的人，如果愿意都將被允許落戶(hù)為當(dāng)?shù)鼐用?對(duì)城區(qū)人口在500萬(wàn)以上的大城市，要嚴(yán)格控制新來(lái)人口數(shù)量，通過(guò)建立積分制度，分配落戶(hù)機(jī)會(huì)。

　　積分落戶(hù)，事實(shí)上在，廣州、深圳、珠海、東莞、中山、佛山等城市就先后全面開(kāi)展。外來(lái)流動(dòng)人口積分達(dá)一定額度即可獲落戶(hù)機(jī)會(huì)。在擁有3700萬(wàn)外來(lái)人口的廣東省，為了獲得落戶(hù)所需的積分，許多人拼死拼活，有些人甚至還去獻(xiàn)血，以提高幾率。比如說(shuō)，在廣州，只要在當(dāng)?shù)仄髽I(yè)投資500萬(wàn)元人民幣，就可獲得20分，在廣州擁有房產(chǎn)者，也可得20分。自今年7月起，申請(qǐng)深圳戶(hù)口者如擁有發(fā)明專(zhuān)利，可獲得額外加分。18-35歲之間的人也可獲得更多積分，所以處于這個(gè)年齡段的打工者具有相對(duì)優(yōu)勢(shì)。此外，攻讀大學(xué)學(xué)位或者擁有廣東農(nóng)村戶(hù)口的人也可獲得更多積分。

　　對(duì)許多沒(méi)錢(qián)或教育程度不高的打工者來(lái)說(shuō)，要增加落戶(hù)的希望，一個(gè)途徑是獻(xiàn)血或者做義工。據(jù)當(dāng)?shù)孛襟w報(bào)道，今年夏天，廣州一位做父親的人為了落戶(hù)，前后獻(xiàn)了三次血，可是他遠(yuǎn)遠(yuǎn)不具備落戶(hù)的資格。

　　深圳大學(xué)法學(xué)教授翟玉娟，此前接受媒體采訪(fǎng)時(shí)批評(píng)積分制“不人道”，因?yàn)樗�要求擁有最少的人做出最多貢獻(xiàn)。自今年7月1日以來(lái)，深圳近1萬(wàn)人提交了落戶(hù)申請(qǐng)。去年共有4600名申請(qǐng)者獲批落戶(hù)，今年這個(gè)數(shù)字預(yù)計(jì)將會(huì)翻一番。但這與全市外來(lái)人口的規(guī)模相比，這仍然是很小的數(shù)字。深圳有1400萬(wàn)人口，其中1200萬(wàn)為外來(lái)人口。“戶(hù)籍制度改革，就應(yīng)該徹底一點(diǎn)，應(yīng)該平等對(duì)待所有公民。”深圳當(dāng)代社會(huì)觀察研究所所長(zhǎng)劉開(kāi)明認(rèn)為，當(dāng)?shù)卣�府若不愿為農(nóng)民工福利買(mǎi)單，這就等于在說(shuō)，“我需要?jiǎng)趧?dòng)力，但我不想要市民”。

公共服務(wù)均等化

　　大城市積分落戶(hù)，小城市放開(kāi)落戶(hù)，對(duì)于這種分梯度的落戶(hù)政策，“是在對(duì)中國(guó)城市規(guī)模程度和發(fā)展進(jìn)度有清醒認(rèn)識(shí)和現(xiàn)實(shí)承認(rèn)的前提下提出的。”中國(guó)社會(huì)科學(xué)院區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究所研究員劉維新這樣認(rèn)為。但與此同時(shí)，他也承認(rèn)，這也正是戶(hù)籍改革之路未來(lái)的坎坷所在。

　　在創(chuàng)新人口管理方面，《意見(jiàn)》要求，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶(hù)口登記制度，建立居住證制度;而在權(quán)益方面，《意見(jiàn)》則提出，要完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，擴(kuò)大義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、住房保障等城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋面，加強(qiáng)基本公共服務(wù)財(cái)力保障。

　　“這意味著戶(hù)籍所帶來(lái)的附加值越來(lái)越少。”社科院城市發(fā)展與資源環(huán)境研究所研究員牛鳳瑞表示，戶(hù)籍改革關(guān)鍵要解決公共資源的要素配置，要讓每人的付出得到平等的收益。

　　“取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶(hù)籍之后，人員自由流動(dòng)加大，那么改革的成功與否依托于戶(hù)籍改革后續(xù)的配套制度，如大城市的居住證制度，農(nóng)村的土地改革制度等。”中國(guó)社科院社會(huì)政策研究中心秘書(shū)長(zhǎng)唐鈞看來(lái)，特別需要公共服務(wù)均等化的大城市，卻不在此次戶(hù)籍改革的范圍之內(nèi)。“戶(hù)籍制度改革打破了城鄉(xiāng)二元，卻依舊存在大城市與中小城鎮(zhèn)之間新的二元體系。”

　　另外一個(gè)問(wèn)題，即便是中小城市里，公共服務(wù)均等化顯然不是說(shuō)說(shuō)就能完成的。

　　“戶(hù)籍制度改革的困難之一，就是實(shí)施公共服務(wù)均等化所需的資金短缺。”唐鈞說(shuō)。

　　這樣的擔(dān)憂(yōu)，顯然不只是學(xué)者所思考的。甚至，在城市市民那里，成為問(wèn)題。今年初，網(wǎng)絡(luò)上曾經(jīng)流傳著一個(gè)上海年輕母親寫(xiě)給市長(zhǎng)韓正的一封信，其主要內(nèi)容就是要求上海市政府反省目前讓外來(lái)務(wù)工子女在本地免費(fèi)獲得教育的政策，認(rèn)為“外來(lái)人員子女入學(xué)分享了上海本來(lái)有限的資源”。

　　戶(hù)籍制度改革，所要求的公共服務(wù)均等化，是否真的就是外來(lái)人口擠占了本地戶(hù)籍居民的利益?“其實(shí)不是這樣的，給非戶(hù)籍的常住居民提供均等的公共服務(wù)，并不會(huì)增加本地居民的負(fù)擔(dān)。”上海金融與法律研究院執(zhí)行院長(zhǎng)傅蔚岡舉例說(shuō)，以醫(yī)療為例，如果醫(yī)院的床位按照一個(gè)城市的常住人口來(lái)配置，比起按照戶(hù)籍人口配置，那么床位數(shù)將會(huì)變得更多更充裕。

　　這樣的道理，適用于教育等領(lǐng)域。但問(wèn)題在于，地方財(cái)政有足夠的動(dòng)力來(lái)擴(kuò)大公共服務(wù)的資源，以使得均等化不是人均變得越來(lái)越小，而是擴(kuò)大。

　　為此，中國(guó)城市與小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心發(fā)展規(guī)劃部主任文輝曾提出建議，在推進(jìn)戶(hù)籍改革的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)建立城鎮(zhèn)的一個(gè)分擔(dān)機(jī)制，就是要由政府、企業(yè)，包括落戶(hù)、轉(zhuǎn)移的農(nóng)業(yè)人口自身，由這幾個(gè)部分共同來(lái)解決這些問(wèn)題。但一直以來(lái)，無(wú)論是農(nóng)民自身，還是學(xué)者，對(duì)戶(hù)籍改革之后，農(nóng)民拿地?fù)Q公共服務(wù)的方式，是持反對(duì)態(tài)度的。

　　“下一步，包括中央對(duì)地方進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制在內(nèi)的公共財(cái)政體系的建設(shè)，便成為戶(hù)籍改革能否有效推進(jìn)下去的一個(gè)關(guān)鍵所在。”唐鈞說(shuō)。