一、出臺(tái)背景

長期以來，在各級政府和有關(guān)部門的共同努力下，在各村集體和廣大農(nóng)民的大力支持下，我省宅基地管理工作取得了積極成效。同時(shí)，由于宅基地管理制度與當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展相比存在一定的滯后性，我省少數(shù)地方宅基地?zé)o序擴(kuò)張，閑置和粗放利用以及亂占耕地現(xiàn)象比較嚴(yán)重。亟需出臺(tái)相關(guān)文件，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理。

（一）保障農(nóng)民宅基地法定權(quán)利，遏制違法占地的需要。根據(jù)土地管理法律法規(guī)的規(guī)定，農(nóng)民結(jié)婚分戶、因自然災(zāi)害或者實(shí)施村鎮(zhèn)規(guī)劃需要搬遷的、原有宅基地被依法征收以及縣級以上人民政府規(guī)定的其他條件，農(nóng)戶有權(quán)依法取得宅基地。占用未利用地和建設(shè)用地的，縣級政府批準(zhǔn)即可，如果涉及占用農(nóng)用地的，還必須報(bào)市甚至省政府辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。由于可用于農(nóng)民建住房的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)嚴(yán)重不足，導(dǎo)致農(nóng)戶占用農(nóng)用地建住宅難以得到批準(zhǔn)，在法定權(quán)利得不到保障的情況下，許多農(nóng)戶非法占地建住宅，皖北地區(qū)尤其嚴(yán)重。必須通過制度創(chuàng)新，在確保耕地保有量不減少、質(zhì)量有提高和建設(shè)用地總規(guī)模不突破的前提下，使農(nóng)民取得宅基地的法定權(quán)利得到應(yīng)有保障，并解決違法占地建住宅的問題。

（二）建立宅基地退出機(jī)制，推進(jìn)節(jié)約集約用地的需要。近年來隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)，農(nóng)村人口大量流動(dòng)，由于缺少宅基地退出機(jī)制，“空心村”問題愈加突出。同時(shí)，傳統(tǒng)的“一戶一宅”單宗分散方式分配宅基地，已經(jīng)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，宅基地人均面積高，粗放利用問題十分突出。需要通過建立宅基地退出制度，完善集中統(tǒng)建、多戶聯(lián)建等相關(guān)制度，促進(jìn)土地節(jié)約利用。

（三）落實(shí)國家政策，完善相關(guān)管理制度的需要。黨的十八屆三中全會(huì)決定明確要“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度”�！秶鴦�(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》（國發(fā)〔2016〕8號），要求加快建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化激勵(lì)機(jī)制，探索農(nóng)戶對宅基地使用權(quán)自愿有償退出機(jī)制�！秶鴦�(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》（國發(fā)〔2008〕3號）規(guī)定，要在堅(jiān)持尊重農(nóng)民意愿、保障農(nóng)民權(quán)益的原則下，依法盤活利用農(nóng)村集體建設(shè)用地。對村民自愿騰退宅基地或符合宅基地申請條件購買空閑住宅的，當(dāng)?shù)卣�府可給予獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)助。國土資源部也出臺(tái)了完善農(nóng)村宅基地管理制度切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的文件，對加強(qiáng)宅基地管理提出了具體要求。為落實(shí)國家相關(guān)政策，需要省里出臺(tái)具體政策進(jìn)行明確和規(guī)范，為加強(qiáng)管理提供政策依據(jù)。

二、強(qiáng)化規(guī)劃管控引導(dǎo)作用，堅(jiān)守耕地保護(hù)紅線

科學(xué)編制規(guī)劃是管好宅基地的前提，《通知》明確了縣、鄉(xiāng)兩級政府的職責(zé)�？h級人民政府要運(yùn)用第二次全國土地調(diào)查成果，修訂完善縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃，編制縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃。鄉(xiāng)級人民政府要以縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃和縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃為依據(jù)，科學(xué)編制村莊規(guī)劃，明確宅基地具體位置。特別要指出的是，村莊規(guī)劃必須經(jīng)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論同意后才能按規(guī)定程序報(bào)批，以充分尊重民意，提高規(guī)劃的社會(huì)公信力和執(zhí)行力。為嚴(yán)格規(guī)劃實(shí)施，《通知》對農(nóng)村宅基地選址做了明確規(guī)定，必須符合鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃和村莊規(guī)劃，嚴(yán)禁占用基本農(nóng)田或在土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍外、地質(zhì)災(zāi)害防治規(guī)劃確定的禁止建設(shè)區(qū)建設(shè)住宅。凡村內(nèi)有空閑宅基地的，不得批準(zhǔn)新增建設(shè)用地。同時(shí)鼓勵(lì)和引導(dǎo)村集體按照村莊規(guī)劃集中建設(shè)新居。

三、推行農(nóng)民戶有所居多種實(shí)現(xiàn)形式，嚴(yán)格節(jié)約集約用地

實(shí)踐中，分配給農(nóng)民宅基地主要有兩種方式：一是單宗分散的宅基地分配方式，即傳統(tǒng)的“一戶一宅”的分配方式；二是集中建設(shè)方式，如統(tǒng)一建好農(nóng)民新居然后將住房分給符合宅基地申請條件的農(nóng)戶，或者由農(nóng)戶按照要求在集中建設(shè)區(qū)集中建設(shè)。后者與前者相比，更加節(jié)約用地，適合于城鎮(zhèn)周邊以及土地整治、自然災(zāi)害導(dǎo)致的村莊搬遷等，特別是在城郊地區(qū)可以防止形成新的“城中村”。因此，《通知》規(guī)定，對土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)擴(kuò)展邊界內(nèi)的城郊、近郊農(nóng)村居民點(diǎn)用地，原則上不再進(jìn)行單宗分散的宅基地分配，鼓勵(lì)集中建設(shè)農(nóng)民新居；對土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界外的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，繼續(xù)實(shí)行“一戶一宅”的宅基地分配制度；對人均耕地少，二、三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，以及土地整治、自然災(zāi)害導(dǎo)致的村莊搬遷等，在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上，實(shí)行集中建設(shè)等方式。

同時(shí)，鑒于各地土地資源、人口、區(qū)位、居住環(huán)境、居住習(xí)慣以及宅基地分配方式不同，對宅基地面積需求存在較大差異，《通知》規(guī)定，市、縣級人民政府要在《安徽省實(shí)施<中華人民共和國土地管理法>辦法》規(guī)定的農(nóng)村村民新建住宅宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)，綜合宅基地所在區(qū)位、占地類型以及農(nóng)村人口和土地資源狀況，制定符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的“一戶一宅”宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)和集中建設(shè)農(nóng)民新居宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)。

四、簡化審批登記手續(xù)，實(shí)行宅基地審批登記合一

由于法律法規(guī)對宅基地申請審批程序規(guī)定比較原則，各地現(xiàn)行做法多是宅基地經(jīng)批準(zhǔn)后由國土資源管理部門派人到現(xiàn)場放線定界，待農(nóng)民將房屋建成后再申請宅基地登記，不夠便民利民，管理效率低。為簡化宅基地登記手續(xù)，規(guī)范宅基地申請審批，《通知》規(guī)定實(shí)行宅基地審批登記合一，宅基地通過縣級人民政府批準(zhǔn)后，縣國土資源管理部門依據(jù)批準(zhǔn)文件和宅基地使用人的登記申請，直接辦理宅基地使用權(quán)登記手續(xù)，農(nóng)民憑證用地。考慮到審批統(tǒng)一建設(shè)農(nóng)民新村的宅基地與審批單宗分散的宅基地的程序存在較大差異，《通知》還專門規(guī)定了統(tǒng)一建設(shè)農(nóng)民新村用地審批制度。

五、建立“雙平衡”機(jī)制，保障農(nóng)民住房剛性需求

為在保障農(nóng)民住房剛性需求的同時(shí)，進(jìn)一步加強(qiáng)耕地保護(hù)，控制農(nóng)村建設(shè)用地總量，《通知》規(guī)定了占用農(nóng)用地審批備案和村莊用地復(fù)墾核銷2項(xiàng)制度，在堅(jiān)持耕地?cái)?shù)量不減少、質(zhì)量有提高，建設(shè)用地規(guī)模不突破的前提下，建立起“雙平衡”機(jī)制，即建立“耕地、建設(shè)用地”占補(bǔ)平衡制度。一是建立占用農(nóng)用地審批備案制度，市級人民政府在批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用時(shí)，不再與用地指標(biāo)掛鉤，可以根據(jù)縣級政府的申請按照農(nóng)民建房確需占農(nóng)用地的數(shù)量批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，并將批準(zhǔn)轉(zhuǎn)用土地的數(shù)量報(bào)省國土資源廳備案，實(shí)現(xiàn)對農(nóng)民宅基地應(yīng)保盡保。二是建立村莊用地復(fù)墾核銷制度，縣級人民政府負(fù)責(zé)耕地占補(bǔ)平衡,在縣域范圍內(nèi)通過自我調(diào)節(jié)實(shí)現(xiàn)“耕地與建設(shè)用地”數(shù)量的“雙平衡”。為了防止耕地只占不補(bǔ),《通知》規(guī)定，縣級人民政府未按規(guī)定復(fù)墾的，省國土資源廳將責(zé)令限期整改，限期內(nèi)未整改或未整改到位的，省國土資源廳將扣減該地當(dāng)年相等數(shù)量的新增建設(shè)用地指標(biāo)，并暫停批準(zhǔn)新增建設(shè)用地。

六、建立退出宅基地激勵(lì)機(jī)制，提高土地利用效率

隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，越來越多的農(nóng)民從農(nóng)村走向城鎮(zhèn)，農(nóng)村空置的宅基地越來越多，一些農(nóng)民在城鎮(zhèn)安家后，愿意將宅基地有償退出。通過建立激勵(lì)機(jī)制讓農(nóng)民自愿退出多余的宅基地，既可以使資源變現(xiàn)，讓農(nóng)民得到實(shí)惠，又能加強(qiáng)耕地保護(hù)，提高農(nóng)村土地利用率，是一項(xiàng)利國利民多贏之舉，應(yīng)當(dāng)因勢利導(dǎo)有序推進(jìn)，對此，不少地方也進(jìn)行了有益的嘗試。在總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，《通知》從4個(gè)方面規(guī)定了宅基地退出激勵(lì)政策：一是對村民自愿退出因歷史原因多占的宅基地，村民小組要予以適當(dāng)補(bǔ)償，村民小組沒有能力補(bǔ)償?shù)�，由市或縣級人民政府給予獎(jiǎng)勵(lì)。二是村民自愿退出全部宅基地或符合宅基地申請條件但自愿放棄申請的，市或縣級人民政府應(yīng)當(dāng)給予其獎(jiǎng)勵(lì)，并將擬獎(jiǎng)勵(lì)的資金實(shí)行集中管理，在村民購買當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)住房時(shí)一次性發(fā)放給村民。三是為了保障獎(jiǎng)勵(lì)資金來源，規(guī)定市、縣人民政府要設(shè)立專門的退出宅基地獎(jiǎng)勵(lì)資金。退出的宅基地復(fù)墾為耕地后形成的新增建設(shè)用地指標(biāo)收益和新增耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)收益，要優(yōu)先用于對退出宅基地的補(bǔ)償或獎(jiǎng)勵(lì)。四是退出的宅基地復(fù)墾為耕地的，原使用該宗地的農(nóng)戶有優(yōu)先承包經(jīng)營權(quán)�？紤]到我省各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村住房差異較大，《通知》要求市或縣級人民政府要根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際制定獎(jiǎng)勵(lì)資金的管理和使用辦法。需要強(qiáng)調(diào)的是，農(nóng)村退出宅基地必須以保護(hù)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)、尊重農(nóng)民的意愿為前提有序推進(jìn)，嚴(yán)禁搞強(qiáng)迫命令，嚴(yán)禁以退出宅基地作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。

七、切實(shí)加強(qiáng)監(jiān)管，確保政策落地生根

宅基地量大面廣，涉及農(nóng)民的切身利益，情況復(fù)雜，需要政府、部門和農(nóng)村集體齊抓共管，建立共同管理責(zé)任機(jī)制，才能建立起良好有序的用地秩序。為強(qiáng)化監(jiān)管，《通知》從5個(gè)方面進(jìn)行了規(guī)定。一是明確了職責(zé)分工。明確了市、縣級人民政府以及各級國土資源、財(cái)政、城鄉(xiāng)建設(shè)、規(guī)劃、房產(chǎn)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、社會(huì)保障等部門的職責(zé)分工。二是加大支持力度。市、縣人民政府要整合相關(guān)涉農(nóng)資金，用于村莊規(guī)劃區(qū)配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。村民經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)用地建設(shè)住宅的，縣級人民政府要安排資金用于復(fù)墾農(nóng)村建設(shè)用地或落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡要求，不得向農(nóng)戶收取補(bǔ)充耕地費(fèi)、耕地開墾費(fèi)等相關(guān)費(fèi)用，涉及耕地占用稅、新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)的征收參照城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤相關(guān)政策執(zhí)行。三是實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管。縣國土資源管理部門要建立宅基地使用登記臺(tái)賬和動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)宅基地審批、登記、變更等“一張圖”動(dòng)態(tài)監(jiān)管。并建立全程服務(wù)、跟蹤管理制度和動(dòng)態(tài)巡查制度。四是充分發(fā)揮村組作用。鼓勵(lì)指導(dǎo)村民委員會(huì)或村民小組，依法依規(guī)制定符合本地實(shí)際的村規(guī)民約，做好宅基地分配、調(diào)換、信息公示、農(nóng)村新居建設(shè)管理、權(quán)屬糾紛調(diào)處等工作。五是加強(qiáng)宣傳教育。提高干部群眾遵守土地法律和珍惜土地的意識(shí)，增強(qiáng)依法管地用地、節(jié)約集約用地和保護(hù)耕地的自覺性。