解讀黨內(nèi)監(jiān)督條例及修訂意義

　近日，向全社會公布《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》。在2003年的最后一天，這個條例已以中央文件形式在黨內(nèi)頒布。

　　作為建黨以來的第一部黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)，監(jiān)督條例的頒布施行在黨內(nèi)外引起巨大反響，有人稱其為“中國共產(chǎn)黨制度反腐的重要里程碑”，也有人評價其為“黨內(nèi)制度監(jiān)督的一把利劍”。

　　應(yīng)時而生勢所必然

　　“黨內(nèi)監(jiān)督條例的出臺，是建黨82年、執(zhí)政54年來，黨內(nèi)監(jiān)督理論與實踐的集大成，是走向制度監(jiān)督的里程碑�！遍L期研究制度反腐敗的學者李永忠如此評價。

　　李永忠說，歷史上，關(guān)于黨內(nèi)監(jiān)督的重要性，鄧小平有兩個“最重要”的論斷。一個是在1962年，他在擴大的中央工作會議上作出重要論斷：“對領(lǐng)導人最重要的監(jiān)督是來自黨委會本身�！钡诙�個論斷是在18年后，他指出：“最重要的是要有專門的機構(gòu)進行鐵面無私的監(jiān)督檢查�！�

　　1990年3月12日，十三屆六中全會通過了《關(guān)于加強黨同人民群眾聯(lián)系的決定》，首次明確指出要擬定黨內(nèi)監(jiān)督條例。1990年后的13年里，十四屆四中全會、十五屆六中全會都一再重申擬定《黨內(nèi)監(jiān)督條例》，并從十四大之后著手起草工作。

　　黨的十六大明確提出要建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權(quán)力運行機制，并要求重點加強對領(lǐng)導干部特別是主要領(lǐng)導干部的監(jiān)督。以胡錦濤同志為新一屆中央領(lǐng)導集體果斷決策，將制定《黨內(nèi)監(jiān)督條例》列入了重要工作日程，經(jīng)過一年多時間的艱苦努力，條例最終誕生。

　　黨內(nèi)監(jiān)督條例的誕生，也來自現(xiàn)實的需要。李永忠說，一方面是“一把手”腐敗案件頻發(fā)，另一方面又存在“看得見的管不著，管得著的看不見”的現(xiàn)象。現(xiàn)行體制下，一些地方和部門的紀檢機關(guān)很難對同級黨委執(zhí)行黨的路線、方針、政策的情況實施及時有效的監(jiān)督檢查;在查處的眾多腐敗案件中，同級紀委檢舉揭發(fā)同級黨委主要領(lǐng)導和黨委班子違紀違法的案例也十分少見。

　　“制度問題更帶有根本性、穩(wěn)定性、全局性和長期性”。事實一再證明，反腐敗，特別是防治“一把手”腐敗，根本之策不僅在于建立“專門的機構(gòu)”，而且在于健全一套能“進行鐵面無私的監(jiān)督檢查”的“剛性”制度。所以，黨內(nèi)監(jiān)督條例的出臺，實乃應(yīng)時而生，勢所必然。

　　五個特點引人關(guān)注

　　“系統(tǒng)地回答了監(jiān)督者的地位、權(quán)力，以及監(jiān)督的重點、路徑、辦法等重大現(xiàn)實和理論問題�！辈簧賹＜疫@樣來概述黨內(nèi)監(jiān)督條例的主要內(nèi)容。

　　條例共分5章：“總則”、“監(jiān)督職責”、“監(jiān)督制度”、“監(jiān)督保障”、“附則”，共47條，6600余字。“發(fā)展黨內(nèi)民主、維護黨的團結(jié)統(tǒng)一”則是貫穿條例通篇的主線。李永忠認為，條例有五個特點，引人注目：

　　第一次正式確立各級紀委為黨內(nèi)監(jiān)督的專門機關(guān)。紀委作為同級黨的代表大會選舉產(chǎn)生的兩個委員會之一，不能等同于同級黨委的一個工作部門。有些人以前有模糊認識，一個原因是紀委的監(jiān)督地位規(guī)定不清。按照監(jiān)督條例規(guī)定，紀委在黨委統(tǒng)一領(lǐng)導下，專司黨內(nèi)監(jiān)督的權(quán)力。從領(lǐng)導關(guān)系而言，中央紀委在中央委員會領(lǐng)導下進行工作，地方紀委和基層紀委在同級黨委和上級紀委雙重領(lǐng)導下進行工作;從職責劃分而言，紀委作為黨內(nèi)監(jiān)督專門機關(guān)，在對黨員領(lǐng)導干部行使權(quán)力進行監(jiān)督乃至查處違紀案件上有相對獨立性。

　　明確提出黨內(nèi)監(jiān)督的重點，是各級領(lǐng)導機關(guān)、領(lǐng)導干部，特別是各級領(lǐng)導班子的主要負責人，這是另一特點。李永忠認為，權(quán)力的架構(gòu)是個“金字塔”，對權(quán)力的監(jiān)督則應(yīng)呈“倒金字塔”：權(quán)力有多大，對其監(jiān)督的力量也應(yīng)有多大，否則權(quán)力必然失控。

　　監(jiān)督條例首次規(guī)定了黨代表的監(jiān)督責任，從而為推行黨代會常任制找到了好的切入點，對發(fā)展黨內(nèi)民主有重大的意義。按照條例規(guī)定，黨的各級代表大會代表在代表大會閉會期間，除履行黨員的監(jiān)督責任和享有黨員的監(jiān)督權(quán)利外，按照有關(guān)規(guī)定對其選舉產(chǎn)生的黨的委員會、紀律檢查委員會及其成員進行監(jiān)督，反映所在選舉單位黨員的意見和建議。

　　將實踐證明行之有效的監(jiān)督辦法上升為制度，這是又一特點。條例第三章用10節(jié)的篇幅，分別對10項監(jiān)督制度進行了具體規(guī)定。其中的集體領(lǐng)導和分工負責、重要情況通報和報告、述職述廉、巡視、詢問和質(zhì)詢等制度，可以說是監(jiān)督制度的創(chuàng)新和特點。比如巡視制度，它有利于解決“同體監(jiān)督”軟弱無力和“看得見的管不著，管得著的看不見”的問題，特別是有利于加強對“一把手”的監(jiān)督。

　　專家指出，條例在監(jiān)督條例中正式載明：“黨的各級組織和黨員領(lǐng)導干部應(yīng)當重視和支持輿論監(jiān)督，聽取意見，推動和改進工作�！边@就以黨的法規(guī)形式，正式確認輿論監(jiān)督的地位和作用，其意義相當深遠。

　　黨內(nèi)監(jiān)督邁出的一大步

　　“監(jiān)督條例的出臺，看起來是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的一小步，實質(zhì)是發(fā)展黨內(nèi)民主、加強黨內(nèi)監(jiān)督、嚴格黨的紀律、維護黨的團結(jié)統(tǒng)一的一大步�！崩钣乐艺J為，沒有以制度為載體的民主，常流于形式;缺乏以制度為保障的監(jiān)督，易走過場。條例的出臺將對我國反腐敗進程產(chǎn)生深遠影響。

　　條例的出臺，大大拓展了黨內(nèi)監(jiān)督的空間。誰負有監(jiān)督的權(quán)利和義務(wù)、監(jiān)督什么、怎么監(jiān)督、達到什么效果，條例都作了具體規(guī)定。不接受監(jiān)督或不認真履行監(jiān)督職責，都會受到條例的嚴肅追究。特別是，紀委作為實施黨內(nèi)監(jiān)督的專門機關(guān)，有了黨內(nèi)監(jiān)督條例這一“尚方寶劍”，其監(jiān)督權(quán)威進一步得到確認，行使監(jiān)督權(quán)也就有規(guī)可依，有矩可憑。

　　條例的出臺，為進一步發(fā)展黨內(nèi)民主提供了制度保障，可以預(yù)見，黨內(nèi)的民主氛圍將不斷濃厚。在中央紀委第二次全會上，胡錦濤鄭重向全黨宣布，誠懇接受全黨的監(jiān)督，為黨內(nèi)監(jiān)督工作帶了個好頭。在這方面，《黨內(nèi)監(jiān)督條例》也有嚴格規(guī)定：中央政治局向中央委員會全體會議報告工作;中央紀委常委會向中央紀委全體會議報告工作;地方各級黨委常委會、紀委常委會分別向委員會全體會議每年報告工作一次;設(shè)常委會的基層黨組織的黨委常委會、紀委常委會分別向委員會全體會議每年報告工作一次。

　　專家認為，監(jiān)督條例規(guī)定的10項監(jiān)督制度，將形成一張嚴密的監(jiān)督之網(wǎng)，領(lǐng)導干部特別是“一把手”的權(quán)力行使將得到更嚴格規(guī)范。比如，在述職述廉方面，各省、市、縣的各級黨委主要領(lǐng)導成員向同級黨委全會述職述廉已漸成制度�！澳今R案”后，新一屆沈陽市委大規(guī)模推行專項述廉，并取得良好效果，2004年沈陽市已經(jīng)把述廉作為一項長期的制度固定下來。