《殘疾人就業(yè)條例》解讀

　　第一節(jié)：立法背景

　　國外有關(guān)殘疾人就業(yè)和其他相關(guān)權(quán)益保障的立法，始于20世紀(jì)初，到第二次世界大戰(zhàn)后逐步發(fā)展完善起來。1920年美國制定的《職業(yè)康復(fù)法》是世界上第一部專門針對殘疾人就業(yè)方面的法律，此后殘疾人就業(yè)立法普遍得到各國的重視，到了20世紀(jì)中葉，開展殘疾人就業(yè)立法已成為世界各國保護殘疾人基本權(quán)益的重要手段，殘疾人就業(yè)保護制度也日臻完善。目前，全世界絕大多數(shù)國家和地區(qū)都在不同程度上制定了這方面的法律和規(guī)定，為殘疾人實現(xiàn)勞動就業(yè)權(quán)益提供了法律保障。

　　聯(lián)合國和國際勞工組織也特別關(guān)注殘疾人就業(yè)問題。聯(lián)合國大會于1975年12月通過的《殘疾人權(quán)利宣言》規(guī)定：“殘疾人有權(quán)享受經(jīng)濟和社會保障，有權(quán)按照其能力獲得并保有職業(yè);有權(quán)接受職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)康復(fù)和就業(yè)指導(dǎo)等服務(wù)，以充分發(fā)揮他們的能力和技能并參與到社會生活�！�1982年聯(lián)合國第三十七屆會議通過的《關(guān)于殘疾人的世界行動綱領(lǐng)》明確提出：“會員國應(yīng)制定政策，設(shè)立各項服務(wù)的支助性機構(gòu)，以保證殘疾人都能有平等的就業(yè)機會�！薄皯�(yīng)該為那些有特殊需要或有特別嚴(yán)重障礙而不能應(yīng)付競爭性就業(yè)要求的殘疾人，提供受保護的職業(yè)�！薄胺�律和規(guī)章不應(yīng)為殘疾人的就業(yè)造成障礙�！�1983年國際勞工組織通過的159號公約《殘疾人職業(yè)康復(fù)和就業(yè)公約》(我國全國人大常委會1987年批準(zhǔn))要求：“所有會員國應(yīng)通過法律、法規(guī)或符合國家條件和實際情況的其他辦法，采取必要步驟，使本公約的就業(yè)政策生效”，“使殘疾人能獲得、保持適當(dāng)職業(yè)并得到提升”。“為殘疾工人與其他工人享有有效平等機會和待遇而制定的積極的特別措施，不應(yīng)認(rèn)為是對其他工人的歧視�！�

　　一、各國殘疾人就業(yè)立法概況

　　1.按比例就業(yè)

　　1944年英國為解決殘疾人就業(yè)問題，出臺了《殘疾人就業(yè)法案》，規(guī)定達到或超過20名雇員的雇主必須至少雇用3%的殘疾人。這是世界上第一個提出按比例安排殘疾人就業(yè)政策的立法。盡管這一立法在當(dāng)時的英國沒有取得預(yù)期的效果，但按比例安排殘疾人就業(yè)被認(rèn)為是促進殘疾人就業(yè)的合理措施被世界各國廣泛接受，日本、韓國、美國、法國、俄羅斯、意大利、奧地利、印度、德國、荷蘭、西班牙、比利時等國家和地區(qū)都在立法中明確了按比例安排殘疾人就業(yè)的內(nèi)容。聯(lián)合國關(guān)于殘疾人十年的第七次會議報告指出:“應(yīng)在各國立法中采用按比例雇用殘疾人的辦法�！�

　　2.設(shè)立庇護性工廠，集中安置殘疾人就業(yè)

　　建立庇護性工廠集中安置殘疾人就業(yè)，也是許多市場經(jīng)濟國家采用的主要方式。日本、英國、瑞典等國在采用按比例安置殘疾人就業(yè)的同時，對通過勞動力市場就業(yè)有困難的重殘人，建立庇護性工廠，予以集中安置。如日本法律規(guī)定：“在一般單位就業(yè)確有困難的重殘人，由庇護性工廠予以安置，并為其提供適宜的勞動崗位、勞動條件和環(huán)境�！�

　　3.對殘疾人個體經(jīng)營和自主就業(yè)給予扶持

　　還是日本的例子。日本法律規(guī)定，國家及地方政府為了確保殘疾人生活的穩(wěn)定，必須給予資助，實行養(yǎng)老津貼制度，對自謀職業(yè)的殘疾人提供貸款擔(dān)保，為肢殘者提供電動輪椅和汽車等，并在開業(yè)、就業(yè)方面給予資金援助。

　　二、《條例》的出臺背景

　　1.《條例》出臺于貫徹科學(xué)發(fā)展和構(gòu)建和諧社會之際

　　改革開放以來，我國經(jīng)濟社會發(fā)展取得了舉世矚目的成就，人民生活水平不斷提高，同時，經(jīng)濟社會發(fā)展中不和諧、不穩(wěn)定的因素仍然較多，就業(yè)、社會保障、環(huán)境保護、社會治安、收入分配等問題和矛盾需要進一步化解。

　　在這重要機遇期，黨和國家提出了科學(xué)發(fā)展的指導(dǎo)思想和構(gòu)建和諧社會的戰(zhàn)略部署，并在具體工作中高度注重民生問題。這對殘疾人事業(yè)提出了更高的要求，科學(xué)發(fā)展不能忘記弱勢群體，社會和諧不能脫離殘疾人，科學(xué)發(fā)展也好，和諧社會也好，首要的是要關(guān)注那些最困難、最貧困、最弱勢的群體是否得到了關(guān)心、照顧和幫扶。

　　從這一角度上來看，《條例》的出臺正逢其時。就業(yè)是民生之本，殘疾人就業(yè)是殘疾人自強自立、擺脫貧困的有效途徑，是殘疾人參與經(jīng)濟社會生活的重要方式，是殘疾人創(chuàng)造價值、貢獻社會的主要平臺。

　　2.《條例》出臺于國家實施積極的就業(yè)政策時期

　　我國是一個處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中的大國，人口眾多。一方面能夠為經(jīng)濟社會發(fā)展提供大量的廉價勞動力;另一方面，雖然國家在挖掘潛力促進就業(yè)，減少失業(yè)方面做了大量工作，實施了積極的就業(yè)政策，但由于剩余勞動力結(jié)存太多，仍然無法提供足夠吸納勞動力的就業(yè)容量，加之全球經(jīng)濟調(diào)整、農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)、技術(shù)培訓(xùn)不足等各種因素，國家總體就業(yè)壓力巨大，殘疾人就業(yè)形勢更加嚴(yán)峻。

　　今后幾年，中國城鎮(zhèn)每年需要就業(yè)的人口都將超過二千四百萬人，而新增的就業(yè)崗位加上自然減員也只有一千一百萬個，在相當(dāng)長的一個時期內(nèi)就業(yè)總體矛盾都是十分尖銳的。在這一時期出臺《條例》，體現(xiàn)了國家對殘疾人就業(yè)的高度重視，既將殘疾人就業(yè)納入國家整體就業(yè)大局通盤考慮，又對殘疾人就業(yè)實施特殊的、某種程度上優(yōu)先的幫扶措施。

　　3.《條例》出臺于第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查結(jié)束不久

　　2006年，我國實施了第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查，目的就是為了掌握殘疾人狀況并為制定殘疾人事業(yè)發(fā)展規(guī)劃及有關(guān)法規(guī)、政策提供重要依據(jù)。據(jù)第二次抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)推算，截至目前，全國各類殘疾人總數(shù)約為8500萬，占全國總?cè)丝诘谋壤秊?.34%。對于殘疾人，國家固然要通過出臺政策、投入資源進行幫扶，但是更重要的是給予其中有勞動能力、有就業(yè)意愿的殘疾人就業(yè)機會，將保障措施和殘疾人自身努力有機結(jié)合起來。出臺《條例》也可以視作對第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查反映的殘疾人新情況、新矛盾的有力、及時、積極的回應(yīng)。

　　三、出臺《條例》的重要意義

　　1.總結(jié)和肯定了多年來殘疾人就業(yè)工作所取得的成績

　　一項政策法規(guī)的出臺，可以說是對以往工作模式、經(jīng)驗、做法的固化總結(jié)和充分肯定。因為工作如果仍然處于探索時期，就無法形成規(guī)范化的法律條文和要求，也無法貫徹落實，從這一角度來說，《條例》的出臺是對多年來殘疾人就業(yè)工作的充分肯定。

　　一項政策法規(guī)的出臺，同時也說明工作現(xiàn)狀還存在諸多不足，為什么要出臺政策法規(guī)，就是因為還需要運用法律法規(guī)的強制力來推動。截止到2012年末，全國城鎮(zhèn)有444.8萬殘疾人實現(xiàn)就業(yè)，農(nóng)村殘疾人就業(yè)人數(shù)達到1770.3萬，城鎮(zhèn)和農(nóng)村仍有相當(dāng)數(shù)量的殘疾人尚未就業(yè)，殘疾人就業(yè)工作任重而道遠;另一方面是殘疾人就業(yè)工作不均衡，一些地方經(jīng)濟發(fā)展快、資源投入多、領(lǐng)導(dǎo)重視、思路創(chuàng)新，殘疾人就業(yè)率和就業(yè)質(zhì)量較好，相反，一些地方工作存在不足，法制力量更多的意義在于鞭策落后地區(qū)加大殘疾人就業(yè)工作力度。

　　2.從法律的高度切實規(guī)范和保障殘疾人的勞動就業(yè)權(quán)益。

　　《中華人民共和國殘疾人保障法》第四章明確規(guī)定要保障殘疾人勞動就業(yè)權(quán)益。《條例》貫徹了《殘疾人保障法》的精神，并對如何保障殘疾人就業(yè)權(quán)益、改善殘疾人就業(yè)狀況作了進一步規(guī)定。《條例》既是對《殘疾人保障法》的細(xì)化，又客觀上宣傳了《殘疾人保障法》和國家的殘疾人就業(yè)政策，同時對各級政府提出了更高的要求，更具可操作性。因為下面會講到《條例》的具體內(nèi)容，這里不再列舉法律條文了。

　　3.為殘疾人就業(yè)工作提供了堅強的法制保障。殘疾人事業(yè)工作面廣，涉及財政、教育、就業(yè)、社會保障、民政等各個行政管理部門，而殘聯(lián)自身卻不具備一些管理職責(zé)，這就需要將殘疾人事業(yè)各項工作納入各個部門工作的大局，統(tǒng)籌安排，加以推進。《條例》為殘疾人就業(yè)提供了堅強的法制保障。各級殘聯(lián)可以根據(jù)《條例》，進一步聯(lián)合有關(guān)職能部門出臺貫徹落實《條例》、有利于促進殘疾人就業(yè)的具體政策措施。同時，通過大力宣傳《條例》，使全社會樹立愛心助殘的理念和責(zé)任意識，營造平等參與的社會氛圍。

　　第二節(jié)：基本內(nèi)容

　　2007年2月25日，國務(wù)院第488號令公布了《條例》，條例于2007年5月1日起正式施行。《條例》共六章三十條，內(nèi)容涵蓋了權(quán)利保障、指導(dǎo)方針、政府職責(zé)、工作機制、用人單位責(zé)任、優(yōu)惠政策、扶持保護措施、援助服務(wù)、法律責(zé)任等�！稐l例》的出臺是一件大事，在殘疾人事業(yè)進程中具有重要意義，該條例需要認(rèn)真學(xué)習(xí)并貫徹落實。下面我們從五個方面來具體解讀一下條例。

　　一、指明了殘疾人就業(yè)的基本方針

　　條例第二條提出，國家對殘疾人就業(yè)實行集中就業(yè)與分散就業(yè)相結(jié)合的方針，促進殘疾人就業(yè)。這一方針是針對殘疾人就業(yè)的基本特點而提出來的。市場經(jīng)濟下的就業(yè)實際上是一種勞動力的供給和需求之間的匹配，許多殘疾人因為身體精神的障礙使得在勞動力市場競爭中處于弱勢，甚至殘疾作為一種能力弱的信號而導(dǎo)致具備高技能、高素質(zhì)的殘疾人人才在就業(yè)中被歧視，這就需要通過觀念改變、能力救濟、成本補償?shù)却胧�“恢�?fù)”甚至強化殘疾人勞動力在市場上的可選擇性和被交換概率。

　　集中就業(yè)與分散就業(yè)的方針其實也基于殘疾勞動力的供給，一些殘疾勞動力通過能力救濟、成本補償?shù)却胧┻M行交換促進，而能力救濟、成本補償可能具有規(guī)模經(jīng)濟性，比如智力精神障礙勞動力在分散的企業(yè)中就業(yè)可能是不經(jīng)濟的，需要通過福利企業(yè)等集中就業(yè)進行安置。

　　同時，隨著市場經(jīng)濟發(fā)展和企業(yè)數(shù)量增多，通過按比例等杠桿和手段推動分散就業(yè)已成為殘疾人就業(yè)的主要渠道之一，這也符合市場經(jīng)濟用人自主、擇業(yè)自由等基本理念。集中就業(yè)與分散就業(yè)格局不僅是歷史和現(xiàn)狀所決定的，同時也符合殘疾人勞動力不同類別特性對就業(yè)的不同匹配要求，在很長一段時間內(nèi)殘疾人就業(yè)都會遵循這一方針。

　　二、界定了殘疾人就業(yè)的責(zé)任主體

　　條例第二條規(guī)定，縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將殘疾人就業(yè)納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，并制定優(yōu)惠政策和具體扶持保護措施，為殘疾人就業(yè)創(chuàng)造條件。第三條規(guī)定，機關(guān)、團體、企業(yè)、事業(yè)單位和民辦非企業(yè)單位應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、本條例和其他有關(guān)行政法規(guī)的規(guī)定，履行扶持殘疾人就業(yè)的責(zé)任和義務(wù)。機關(guān)、團體、企業(yè)、事業(yè)單位和民辦非企業(yè)單位也就是條例中所稱的用人單位是殘疾人就業(yè)的載體，他們有責(zé)任有義務(wù)吸納殘疾人就業(yè)。

　　政府在安置殘疾人就業(yè)中處于雙重角色，一是作為全社會用人單位安置殘疾人就業(yè)的模范和表率，這是其社會責(zé)任，二是在促進殘疾人就業(yè)工作中起到主導(dǎo)作用，這是其社會事務(wù)管理職責(zé)。政府只有做好表率作用，才能更好地發(fā)揮主導(dǎo)作用。條例第六條規(guī)定，中國殘疾人聯(lián)合會及其地方組織依照法律、法規(guī)或者接受政府委托，負(fù)責(zé)殘疾人就業(yè)工作的具體組織實施與監(jiān)督。這就表明，殘聯(lián)在政府領(lǐng)導(dǎo)和部門配合下具體開展工作，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮紐帶和橋梁作用，為殘疾人就業(yè)提供更有效的服務(wù)。這些規(guī)定界定了殘疾人就業(yè)責(zé)任主體，強化了促進殘疾人就業(yè)的組織保障。

　　三、提出了促進殘疾人就業(yè)的一系列要求

　　在條例中，并沒有對殘疾人就業(yè)有一個數(shù)量上的要求。但是有一個最低要求，即禁止在就業(yè)中歧視殘疾人。有一個規(guī)章所期望的要求，條例第四條規(guī)定：國家鼓勵社會組織和個人通過多種渠道、多種形式，幫助、支持殘疾人就業(yè)，鼓勵殘疾人通過應(yīng)聘等多種形式就業(yè)。有一個為實現(xiàn)殘疾人就業(yè)目標(biāo)而對殘疾人提出的要求，條例第四條規(guī)定：殘疾人應(yīng)當(dāng)提高自身素質(zhì)，增強就業(yè)能力。有一個為實現(xiàn)殘疾人就業(yè)目標(biāo)而對用人單位提出的要求，條例第八條規(guī)定：用人單位應(yīng)當(dāng)按照一定比例安排殘疾人就業(yè)，并為其提供適當(dāng)?shù)墓しN、崗位。

　　這就從國家的政策導(dǎo)向、殘疾人勞動力供給和需求三個方面提出了要求�！敖�止在就業(yè)中歧視殘疾人”的最低要求需要運用法制力量嚴(yán)格保障，“幫助、支持殘疾人就業(yè)”這一期望目標(biāo)則越多越好。某種程度上，對殘疾人就業(yè)的歧視越少，殘疾人就業(yè)的可能性就越大�？偠�言之，要實現(xiàn)禁止歧視和擴大就業(yè)這兩個目標(biāo)，需要從供給和需求兩個環(huán)節(jié)多下功夫才能實現(xiàn)。

　　四、明確了殘疾人就業(yè)的主要方式

　　按照條例所言，目前殘疾人就業(yè)主要有以下幾種方式：一是按比例就業(yè)，條例第八條規(guī)定，用人單位安排殘疾人就業(yè)的比例不得低于本單位在職職工總數(shù)的1.5%;二是集中就業(yè)，條例第十條規(guī)定，政府和社會依法興辦的殘疾人福利企業(yè)、盲人按摩機構(gòu)和其他福利性單位，應(yīng)當(dāng)集中安排殘疾人就業(yè);三是靈活就業(yè)，條例第十五條規(guī)定，縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，拓寬殘疾人就業(yè)渠道，開發(fā)適合殘疾人就業(yè)的公益性崗位，保障殘疾人就業(yè)。

　　縣級以上地方人民政府發(fā)展社區(qū)服務(wù)事業(yè)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮殘疾人就業(yè)。另外，在按比例就業(yè)方面，條例還對異地安置的按比例就業(yè)同等對待，條例規(guī)定，用人單位跨地區(qū)招用殘疾人的，應(yīng)當(dāng)計入所安排的殘疾人職工人數(shù)之內(nèi)。在個體就業(yè)和農(nóng)村就業(yè)這兩個方面，條例沒有很明確的措施，我自己以為，這可能是個體就業(yè)、農(nóng)村就業(yè)更多的是扶貧和就業(yè)結(jié)合起來的緣故，也就是說，扶貧作為就業(yè)的手段。如果不是這樣理解的話，殘疾人個體就業(yè)和農(nóng)村就業(yè)的缺失就是條例的一個遺憾。

　　五、建立了促進殘疾人就業(yè)的激勵機制

　　殘疾人就業(yè)對用人單位來說，在客觀上可能增加成本，減少收益，因此需要運用經(jīng)濟、行政、法律等調(diào)控措施及道德、輿論等社會機制，其中主要的還是運用經(jīng)濟杠桿，條例主要的經(jīng)濟杠桿是殘疾人就業(yè)保障金和稅收等，條例第九條規(guī)定，用人單位安排殘疾人就業(yè)達不到其所在地省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定比例的，應(yīng)當(dāng)繳納殘疾人就業(yè)保障金。條例的第十七條、第十九條就稅收減免也作了規(guī)定。當(dāng)然激勵機制還包括其他一些內(nèi)容，不一一列舉了。

　　為避免用人單位低成本使用殘疾人勞動力，條例第十二條規(guī)定，用人單位招用殘疾人職工，應(yīng)當(dāng)依法與其簽訂勞動合同或者服務(wù)協(xié)議。第十三條規(guī)定，用人單位應(yīng)當(dāng)為殘疾人職工提供適合其身體狀況的勞動條件和勞動保護，不得在晉職、晉級、評定職稱、報酬、社會保險、生活福利等方面歧視殘疾人職工。

　　條例還有一個獎勵性質(zhì)的激勵措施，第七條規(guī)定，各級人民政府對在殘疾人就業(yè)工作中做出顯著成績的單位和個人，給予表彰和獎勵。遺憾的是這一條對于獎勵用人單位的規(guī)定不明確。此外，鼓勵殘疾人自主創(chuàng)業(yè)、積極就業(yè)的激勵推動機制還有減免、補貼、幫扶等，在條例中也沒有很好地體現(xiàn)，我理解這是條例全國適用性、最低要求性所決定的，各地可以在執(zhí)行條例的基礎(chǔ)上在具體工作中多加運用，如對用人單位無障礙設(shè)施建設(shè)的成本進行補貼，對有關(guān)安置殘疾人的企業(yè)由地方稅政部門減免有關(guān)稅費等。

　　第三節(jié)：貫徹要求和常見問題

　　盡管《條例》在覆蓋領(lǐng)域、方式方法等方面存在一些不足，但要充分理解該條例出臺的艱辛和對殘疾人就業(yè)工作的支撐作用和約束效應(yīng)，該條例總體上看仍不失為一部高規(guī)格、強力度、可操作的法規(guī)，各級政府、殘聯(lián)和有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)認(rèn)真貫徹落實，并在執(zhí)行的過程中不斷探索完善。

　　一、貫徹落實條例的要求

　　1.提高認(rèn)識，加強領(lǐng)導(dǎo)

　　黨政領(lǐng)導(dǎo)、用人單位和社會各界應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識到就業(yè)對于殘疾人和殘疾人家庭以及社會的重要意義，各級黨委政府應(yīng)當(dāng)加強對殘疾人就業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，納入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和就業(yè)再就業(yè)大局，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)更好地履行職責(zé)，為促進殘疾人就業(yè)服務(wù)。殘聯(lián)也應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮好橋梁紐帶作用。

　　2.改進服務(wù)，創(chuàng)新措施

　　殘疾人就業(yè)服務(wù)機構(gòu)要進一步完善服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，同時不斷提高殘疾人勞動就業(yè)服務(wù)人員的服務(wù)水平。運用互聯(lián)網(wǎng)、報刊等現(xiàn)代設(shè)施，暢通就業(yè)渠道，降低殘疾人就業(yè)成本，并提供個性化、專業(yè)化的就業(yè)服務(wù)。運用好殘疾人就業(yè)保障金，對殘疾人實施免費培訓(xùn)，加大培訓(xùn)力度，在培訓(xùn)效果上下功夫，提高殘疾人職業(yè)技能和素質(zhì)。在平等簽訂勞動合同、及時繳納社會保險、及時足額發(fā)放工資等方面積極維護殘疾人的就業(yè)權(quán)益。在改進服務(wù)方面，重要的是突出創(chuàng)新，殘疾人就業(yè)工作出色的地區(qū)要形成經(jīng)驗，上級政府和殘聯(lián)則要注重吸收有益經(jīng)驗并在轄區(qū)內(nèi)推廣。

　　3.擴大影響，營造氛圍

　　借助全國助殘日等各種時期及法制座談會、研討會和就業(yè)招聘會等各種時機，運用廣播、電視、報紙、網(wǎng)絡(luò)等各種媒體，加大對條例的宣傳，樹立殘疾人和用人單位典型，營造全社會關(guān)注殘疾人就業(yè)的良好氛圍。

　　4.加強督察，落到實處

　　有關(guān)部門和殘聯(lián)按各自職能要加強對條例實施開展的各種形式的督察，懲處歧視殘疾人就業(yè)和在殘疾人就業(yè)中失職的行為，獎勵對殘疾人就業(yè)有貢獻的單位和個人，形成全社會積極貫徹《殘疾人就業(yè)條例》的良好局面。

　　二、常見問題

　　1.當(dāng)前我國殘疾人就業(yè)的情況如何?

　　改革開放以來，特別是《條例》頒布施行以來，我國殘疾人的就業(yè)狀況得到了明顯改善。主要表現(xiàn)在：殘疾人就業(yè)規(guī)�？傮w穩(wěn)定，殘疾人就業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)逐步建立健全，促進和保護殘疾人就業(yè)的法規(guī)政策日趨完善，集中就業(yè)、分散按比例就業(yè)、個體就業(yè)、靈活就業(yè)以及輔助性就業(yè)等多種形式的殘疾人就業(yè)格局初步形成。上邊也列舉了2012年的兩個數(shù)據(jù)，我不再一一贅述了。

　　但殘疾人就業(yè)與國家總體就業(yè)狀況相比仍存在較大差距，主要表現(xiàn)為：就業(yè)規(guī)模不大，還有相當(dāng)數(shù)量的就業(yè)年齡段、具備勞動條件的殘疾人尚未實現(xiàn)就業(yè);就業(yè)穩(wěn)定性差，非正規(guī)就業(yè)占據(jù)較大比重;就業(yè)層次不高，大多從事一些技術(shù)含量較低的工作;針對殘疾人的就業(yè)歧視、侵害殘疾人勞動權(quán)益的現(xiàn)象還時有發(fā)生。

　　從工作層面講，殘疾人就業(yè)的問題和困難主要表現(xiàn)在各項就業(yè)促進和保護政策有待進一步完善，殘疾人的職業(yè)技能培訓(xùn)、就業(yè)服務(wù)有待進一步加強。

　　2.用人單位在吸納殘疾人就業(yè)方面有哪些責(zé)任?

　　根據(jù)殘疾人保障法關(guān)于“機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)組織、城鄉(xiāng)集體經(jīng)濟組織，應(yīng)當(dāng)按一定比例安排殘疾人就業(yè)”的規(guī)定，在總結(jié)用人單位安排殘疾人就業(yè)的實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，《條例》作了以下規(guī)定：

　　一是用人單位安排殘疾人就業(yè)的比例不得低于本單位在職職工總數(shù)的1.5%，具體比例由省級政府根據(jù)本地區(qū)的實際情況確定。集中使用殘疾人的用人單位中從事全日制工作的殘疾人職工，應(yīng)當(dāng)占本單位在職職工總數(shù)的25%以上。

　　二是用人單位應(yīng)當(dāng)依法與殘疾人職工簽訂勞動合同或者服務(wù)協(xié)議，并為殘疾人職工提供適合其身體狀況的勞動條件、勞動保護和符合其實際情況的職業(yè)培訓(xùn)，不得在晉職、晉級、報酬、社會保險等方面歧視殘疾人職工。

　　三是用人單位安排殘疾人就業(yè)達不到其所在地省級政府規(guī)定比例的，應(yīng)當(dāng)繳納殘疾人就業(yè)保障金。

　　3.保障和促進殘疾人就業(yè)有哪些措施?

　　一是縣級以上政府應(yīng)當(dāng)采取措施，拓寬殘疾人就業(yè)渠道，開發(fā)適合殘疾人就業(yè)的公益性崗位;縣級以上地方政府發(fā)展社區(qū)服務(wù)事業(yè)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮殘疾人就業(yè)。

　　二是國家對集中使用殘疾人的用人單位依法給予稅收優(yōu)惠，并在生產(chǎn)、經(jīng)營、技術(shù)、資金、物資、場地使用等方面給予扶持;縣級以上地方政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)確定適合殘疾人生產(chǎn)、經(jīng)營的產(chǎn)品、項目，優(yōu)先安排集中使用殘疾人的用人單位生產(chǎn)或者經(jīng)營，并根據(jù)集中使用殘疾人的用人單位的生產(chǎn)特點確定某些產(chǎn)品由其專產(chǎn);政府采購，在同等條件下，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先購買集中使用殘疾人的用人單位的產(chǎn)品或者服務(wù)。

　　三是對殘疾人從事個體經(jīng)營的，應(yīng)當(dāng)依法給予稅收優(yōu)惠，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)在經(jīng)營場地等方面給予照顧，并按照規(guī)定免收管理類、登記類和證照類的行政事業(yè)性收費;國家對自主擇業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)的殘疾人在一定期限內(nèi)給予小額信貸等扶持。

　　四是地方各級政府應(yīng)當(dāng)多方面籌集資金，組織和扶持農(nóng)村殘疾人從事種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、手工業(yè)和其他形式的生產(chǎn)勞動;有關(guān)部門對從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動的農(nóng)村殘疾人，應(yīng)當(dāng)在生產(chǎn)服務(wù)、技術(shù)指導(dǎo)、農(nóng)用物資供應(yīng)、農(nóng)副產(chǎn)品收購和信貸等方面給予幫助。

　　五是殘疾人就業(yè)保障金應(yīng)當(dāng)納入財政預(yù)算，專項用于殘疾人職業(yè)培訓(xùn)以及為殘疾人提供就業(yè)服務(wù)和就業(yè)援助，任何組織或者個人不得貪污、挪用、截留或者私分。

　　4.如何才能更好地完善殘疾人就業(yè)服務(wù)體系

　　一是各級政府和有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)為就業(yè)困難的殘疾人提供有針對性的就業(yè)援助服務(wù)，鼓勵和扶持職業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)為殘疾人提供職業(yè)培訓(xùn)，并組織殘疾人定期開展職業(yè)技能競賽。

　　二是殘疾人就業(yè)服務(wù)機構(gòu)應(yīng)當(dāng)免費為殘疾人提供就業(yè)信息、職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)康復(fù)訓(xùn)練、職業(yè)介紹等服務(wù)，并為殘疾人自主擇業(yè)和用人單位安排殘疾人就業(yè)提供必要的幫助和支持。

　　三是殘疾人就業(yè)服務(wù)機構(gòu)受勞動保障部門的委托，可以進行殘疾人失業(yè)登記、殘疾人就業(yè)與失業(yè)統(tǒng)計;經(jīng)所在地勞動保障部門批準(zhǔn)，殘疾人就業(yè)服務(wù)機構(gòu)還可以進行殘疾人職業(yè)技能鑒定。