兩會關于出租車經(jīng)營權改革方案解讀

《關于深化改革進一步推進出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導意見（征求意見稿）》（以下簡稱《指導意見》）和《網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務管理暫行辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《管理辦法》）自10月10日起向社會公開征求意見，至11月9日24時結(jié)束。社會公眾對征求意見工作高度關注，通過網(wǎng)站、電子郵件、信函、電話、地方政府座談會以及行業(yè)協(xié)會、高校、科研院所、媒體等召開的各類座談會等多種渠道反饋了許多意見建議，我們對此深表感謝。11月10日，交通運輸部公布了《交通運輸部公布深化出租汽車行業(yè)改革兩個文件征求意見情況》（見交通運輸部網(wǎng)站）。

近期，我們又對征求到的意見建議作了系統(tǒng)梳理，形成了《深化出租汽車行業(yè)改革兩個文件征求意見總體情況分析報告》，全面客觀、原汁原味地反映各方面的主要意見及理由，現(xiàn)向社會全文公布。

我們將認真貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，按照全面深化改革、堅持依法治理、積極鼓勵創(chuàng)新的原則，對收集到的意見逐一梳理，繼續(xù)會同發(fā)展改革、公安、工業(yè)和信息化、商務、人力資源社會保障、質(zhì)量技術監(jiān)督等相關部門，對網(wǎng)絡預約出租汽車（以下簡稱“網(wǎng)約車”）平臺管理方式、網(wǎng)約車車輛條件、規(guī)范網(wǎng)約車經(jīng)營行為、駕駛員權益保障、私人小客車合乘規(guī)范發(fā)展等方面的問題，進一步深入研究論證，對于合理部分充分吸納，尋求出租汽車行業(yè)改革的最大“公約數(shù)”，切實讓人民群眾有更多更大的獲得感。

一、基本情況

截至11月9日24時，共收到社會公眾反饋意見6457件，其中，通過國務院法制辦網(wǎng)站、交通運輸部網(wǎng)站、電子郵件、信函、電話和座談會等多種渠道，分別收到463件、5252件、562件、48件、44件和88件。在對多人或多渠道提交的完全相同意見歸并后，意見共5008件。

圖1征求意見各渠道反饋占比

從反饋意見分布看，針對《指導意見》提出的意見建議相對較少（約占32%），針對《管理辦法》提出的意見較多（約占68%）。從反饋時間分析，集中在公開征求意見初期（10月11日至14日）、半個月征求意見情況公布后2日（10月27日至28日）以及征求意見截止前3日（11月7日至9日）三個時間段。公開征求意見后半個月，反饋的意見建議內(nèi)容與前半個月基本一致，沒有出現(xiàn)新的觀點。

通過對5008件意見進行拆分歸集，共梳理出針對兩個文件條款內(nèi)容的意見建議6832條。其中，提出具體修改內(nèi)容的意見建議5929條，無具體修改內(nèi)容僅簡單表示支持或反對態(tài)度的意見建議903條（支持495條、反對408條）。

經(jīng)對5929條有具體修改內(nèi)容的意見建議梳理分析，主要集中在12個方面：一是出租汽車定位與方便群眾出行問題（97條，占1.6%）；二是網(wǎng)約車平臺是否應納入管理及管理方式問題（1022條，占17.2%）；三是出租汽車新老業(yè)態(tài)是否應當實行數(shù)量調(diào)控問題（362條，占6.1%）；四是巡游車經(jīng)營權管理改革問題（535條，占9.0%）；五是網(wǎng)約車車輛條件及準入問題（1020條，占17.2%）；六是網(wǎng)約車駕駛員條件及準入問題（205條，占3.5%）；七是出租汽車價格管理方式及燃油補貼政策問題（361條，占6.1%）；八是規(guī)范網(wǎng)約車經(jīng)營行為問題（644條，占10.9%）；九是駕駛員權益保障問題（242條，占4.1%）；十是加強打擊非法運營問題（176條，占3.0%）；十一是私人小客車合乘與規(guī)范發(fā)展問題（205條，占3.5%）；十二是網(wǎng)約車計價器、標識、現(xiàn)有存量過渡等其他問題（1060條，占17.9%）。

圖2社會公眾反饋意見的主要分布

　　二、有具體修改內(nèi)容的意見建議

有具體修改內(nèi)容的意見建議5929條。經(jīng)梳理分析，主要集中在12個方面（見附表）。

（一）出租汽車定位與方便群眾出行問題（共97條）

《指導意見》第一條：“出租汽車是城市綜合交通運輸體系的組成部分，是城市公共交通的補充，為社會公眾提供個性化運輸服務。”

主要觀點1：出租汽車應定位為公共交通的補充（81條）

理由：

（1）應從城市交通和社會總體效益的角度統(tǒng)籌考慮出租汽車發(fā)展定位，必須堅持公交優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略，出租汽車只能作為其補充。

（2）出租汽車是個體交通方式，相比公交、地鐵等大容量交通工具，其運輸效率要低很多，也不夠經(jīng)濟環(huán)保。出租汽車應作為城市公共交通的補充，側(cè)重滿足個性化和緊急、特殊需求，不宜作為解決基礎性、普遍性出行需求的交通方式。

（3）出租汽車不納入公共交通的范疇，回歸其合理定位，有利于推動出租汽車行業(yè)改革和服務水平的提升。

（4）出租車雖然是個性化交通方式，不屬于公共交通，但從其社會公用的角度看，卻在一定程度上具有公共服務的性質(zhì)，與城市的正常運行密切相關，是城市綜合交通體系的組成部分，需要政府統(tǒng)籌發(fā)展。

主要觀點2：出租汽車應定位為公共交通的組成部分（10條）

　　理由：

（1）在部分省市的城市公共客運條例中已經(jīng)規(guī)定城市公共客運包括公交和出租車，建議明確“出租汽車是城市公共客運的重要組成部分”。

（2）對于公共交通相對欠發(fā)達的城市，出租汽車仍是市民主要的交通出行方式之一，應該納入公共交通范疇，享受相關政策優(yōu)惠和經(jīng)濟補貼，方便公眾出行。

主要觀點3（6條）：出租汽車服務是服務業(yè)的一部分，屬于市場正常的行業(yè)，不能將其強行規(guī)定是某某的補充或者是附庸等。

　�。ǘ�）網(wǎng)約車平臺是否應納入管理及管理方式問題（共1022條）

　　1.關于網(wǎng)約車平臺是否應納入管理（823條）

《指導意見》第二條：“預約出租汽車包括網(wǎng)絡預約出租汽車和電話預約出租汽車等形式。”

《指導意見》第十一條：“網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營者作為運輸服務的提供者，承擔承運人責任。”

《管理辦法》第二條：“從事網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務，應當遵守本辦法。本辦法所稱網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務，是指以互聯(lián)網(wǎng)技術為依托構(gòu)建服務平臺，接入符合條件的車輛和駕駛員，通過整合供需信息，提供非巡游的預約出租汽車服務的經(jīng)營活動。”

主要觀點1：應將網(wǎng)約車平臺納入管理（497條）

　　理由：

（1）網(wǎng)約車本質(zhì)是依托互聯(lián)網(wǎng)技術和道路交通基礎設施，為出行者提供從甲地運到乙地的交通運輸服務，本質(zhì)上就是出租汽車服務，互聯(lián)網(wǎng)只是為出租汽車客運業(yè)務合同的簽訂和履行提供了新的手段，提升了出租汽車的服務效率與水平，互聯(lián)網(wǎng)不應是“法外之地”，“任何一個國家都不可能讓其在無政府狀態(tài)下無序發(fā)展，必須納入政府監(jiān)管”。

（2）符合“共享經(jīng)濟”原則的拼車是指開車者與乘客一起合用一輛車從相同的地區(qū)出發(fā)到達同一個終點地區(qū)，這樣分享了同一個交通工具，并少用了另一部車。而網(wǎng)約車不是拼車，是一種新型約租車模式，無關“共享經(jīng)濟”，考慮使用各種交通運輸方式的全體社會公眾的效率與公平，才是政府制定適當管制措施的依據(jù)與基本出發(fā)點。

（3）為平衡乘客與平臺、出租車與城市綜合交通體系、傳統(tǒng)出租車與網(wǎng)約車、網(wǎng)約車駕駛員與平臺等各方利益，促進“互聯(lián)網(wǎng)+交通”健康有序發(fā)展，網(wǎng)約車平臺必須納入政府監(jiān)管。

（4）網(wǎng)約車的出現(xiàn)一方面豐富了運輸服務類型，消除了供需雙方的信息不對稱，提升了服務質(zhì)量，為市民出行提供了便利；另一方面也暴露了主體責任不清，存在不公平競爭，信息安全存在風險等問題，亟需在一定的規(guī)則或者法律框架下進行監(jiān)管，做到趨利避害。

主要觀點2：網(wǎng)約車平臺不應該納入管理（326條）&n